• Szczepan Pawłowski

Dlaczego kolej przegrywa z drogami

23.03.2011
Budowa i remonty dróg to obowiązek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Za modernizację torów odpowiadają PKP Polskie Linie Kolejowe. Obie instytucje podlegają jednemu ministrowi infrastruktury. Jak to się dzieje, że pierwsza z nich rozkręca inwestycje, a drugiej grozi niewykorzystanie funduszy unijnych?

Remonty torów blokuje m.in. forma działalności firmy, która odpowiada za inwestycje. (CC BY-NC James F Clay)


Oba podmioty zajmują się utrzymaniem i rozwojem infrastruktury transportowej, ale funkcjonują na zupełnie odmiennych zasadach. Dlatego przyczyn coraz bardziej realnej groźby odebrania kolejom 4,8 mld zł unijnych środków na modernizację torów trzeba szukać głębiej niż tylko w nieudolności tzw. kolejarskiego betonu rządzącego na średnim szczeblu PKP.

Fakty są takie: polski rząd od stycznia rozmawia z Komisją Europejską na temat możliwości przesunięcia sporej części środków z inwestycji kolejowych na budowę dróg w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Na razie dyskusja nie przybrała oficjalnych kształtów, ponieważ jak dotąd strona polska nie skierowała do Brukseli prośby na papierze. Intencje Ministerstwa Infrastruktury, które wskazało listę inwestycji do wycięcia są jednak jasne. Efekt tych zabiegów może być taki, że pierwotny podział środków: 11,1 mld euro na drogi i 4,86 mld euro na kolej jeszcze bardziej przechyli się na korzyść autostrad i dróg ekspresowych.

Obecnie modernizowanych jest ponad 1477 km torów. Do większości z nich dokłada nam Bruksela. Inwestycji mogłoby być więcej, ale rząd zrezygnował z remontu kilku odcinków głównych szlaków: z Warszawy do Poznania, Białegostoku, Radomia i Terespola. Dlaczego? Urzędnicy Cezarego Grabarczyka, ministra infrastruktury, wzięli inwestycje pod lupę i stwierdzili, że z powodu znacznych opóźnień w realizacji projektów Polsce grozi przepadek unijnego dofinansowania.

Mogłoby do tego dojść, gdyby PKP PLK nie zdążyły z zakończeniem prac budowlanych do 31 grudnia 2014 r., a potem z rozliczeniem inwestycji. Całkowite zamknięcie unijnych projektów nie może się przeciągnąć na 2016 r. Gdyby tak się stało Polska musiałaby zwrócić do Brukseli wypłacone dotacje, a rachunki zapłacić z własnej kieszeni. Ponieważ w grę wchodzi blisko 5 mld zł na takie ryzyko państwa nie stać – uznał międzyresortowy zespół ds. kolejnictwa kierowany przez ministra Michała Boniego, szefa doradców premiera. Eksperci pod jego kierownictwem nie zarekomendowali realizacji do 2013 r. wyżej wymienionych projektów.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad też napotyka na trudności podczas realizacji inwestycji, ale akurat pod względem wykorzystania unijnych środków jest rządowym prymusem. Rząd zakłada, że w tym roku refundacja wyniesie ok. 10 mld zł. Już w 2010 r. było to blisko 5 mld zł. GDDKiA w sumie wystąpiła o ponad 34 mld zł unijnego dofinansowania na inwestycje drogowe warte przeszło 60 mld zł.

Przy tych liczbach osiągnięcia kolejarzy wyglądają blado. Od początku perspektywy budżetowej 2007-2013 PKP PLK otrzymały dopiero 93,1 mln zł, czyli 0,48 proc. dostępnych środków. Refundacja ma jednak przyspieszyć. Centrum Unijnych Projektów Transportowych, jednostka pośrednicząca przy rozliczaniu inwestycji z Brukselą podaje, że PKP PLK podpisały 12 umów na dofinansowanie na łączną kwotę 5,9 mld zł.

Eksperci wskazują na co najmniej kilka przyczyn inwestycyjnej klapy na kolei. Jedną z najważniejszych jest to, że PKP PLK i GDDKiA diametralnie różnią się strukturą i umocowaniem prawnym. Generalna Dyrekcja jest instytucją rządową, a Polskie Linie Kolejowe spółką handlową.

Zbigniew Szafrański, prezes PKP PLK, twierdzi, że to właśnie kodeks spółek handlowych jest największym wrogiem firmy, którą kieruje, bo nakłada na niego obowiązek przynoszenia właścicielowi zysków. W przypadku kosztownej infrastruktury kolejowej w krótkim przedziale czasowym jest to niemożliwe. Proces inwestycyjny trwa tutaj co najmniej 4-5 lat. Dodatkowo, spółka zmuszona jest do pokrywania niemal całości kosztów utrzymania torów z działalności biznesowej, czyli z opłat wnoszonych przez przewoźników. Polska, odwrotnie niż kraje zachodnie, nie dotuje działalności zarządcy, co sprawia że przychody PKP PLK narażone są na wahania koniunktury gospodarczej. Należności z tytułu nie zapłaconych stawek za korzystanie z torów przez przewoźników wciąż sięgają 400 mln zł, a to poważnie narusza stabilność finansową PKP PLK.

Zupełnie inny model działalności zastosowano wobec GDDKiA. Od Lecha Witeckiego, szefa rządowej agendy nikt nie wymaga prowadzenia zyskownej działalności, ponieważ państwo uznało inwestowanie w infrastrukturę drogową za swój obowiązek. GDDKiA jest instytucją o jednokierunkowym przepływie pieniędzy. Środki wydaje tylko wtedy, kiedy je otrzyma. Sama nie generuje żadnego przychodu. Finansową „obsługą” agencji zajmuje się Krajowy Fundusz Drogowy. Po ustawowych zmianach z marca 2009 r. Bank Gospodarstwa Krajowego, w ramach którego funkcjonuje KFD, może zaciągać kredyty, pożyczki i emitować obligacje na jego rzecz. Taki mechanizm jest możliwy mimo braku przychodów, bo na zobowiązania BGK Skarb Państwa udziela gwarancji i poręczeń. Robi to tym chętniej, że zgodnie z polskim prawem nie musi ich wliczać do długu. Dzięki temu zabiegowi dotacje z budżetu państwa stały się jedynie uzupełniającym źródłem zasilania finansowego KFD i przeznaczane są głównie na utrzymanie dróg, nie zaś na inwestycje. W 2011 r. na inwestycyjne potrzeby KFD bank wyemituje obligacje o wartości maksymalnie 10 mld zł. W 2010 r. zebrał z rynków ponad 5,5 mld zł.

Bliźniaczy Fundusz Kolejowy zasilany wpływami z akcyzy paliwowej – nie wyposażony przez ustawodawcę w możliwości zaciągania długu – ze KFD nie może się równać. Choćby dlatego, że kierownictwo PKP SA (spółki matki, której głównym zadaniem jest dziś spłacanie starych długów PKP) przeforsowało w Sejmie korzystny dla siebie podział środków funduszu. Co roku 500 mln zamiast na inwestycje idzie na spłatę długów. Dzieje się tak pomimo, że PKP jest firmą bardzo majętną: jest nadal jednym z największych w kraju właścicieli ziemskich z atrakcyjnymi działkami ulokowanymi w centrach dużych miast. Tylko nie potrafi ich sprzedać. Dla zajmującej się infrastrukturą PKP PLK pozostaje tylko 70 mln zł rocznie. Gdyby nie 1 mld zł każdego roku z budżetu państwa spółka nie miałaby nawet za co utrzymać głównych szlaków kolejowych, których stan z roku na rok jeszcze się pogarsza.

Na wkład własny potrzebny do prowadzenia inwestycji z udziałem środków unijnych od 2010 r. do 2013 r. rząd przeznaczy w sumie ponad 9 mld zł. Ale to i tak nie wystarczy, bo wraz z nową perspektywą budżetową na lata 2007-2013 zmieniły się zasady finansowania projektów kolejowych. Komisja Europejska uznała, że są one projektami generującymi przychód, dlatego że linie kolejowe są udostępniane przez PKP PLK przewoźnikom pasażerskim i towarowym odpłatnie. Finansowanie projektów drogowych pozostało na starych zasadach.

W poprzedniej perspektywie na lata 2004-2006 zarówno projekty drogowe, jak i kolejowe były finansowane w ten sam sposób: negocjowano z KE podział środków. Ustalano np., że UE finansuje 80 proc. wartości projektu, a pozostałe 20 proc. uzupełniają środki z budżetu państwa. W obecnej  perspektywie przyjęte zostały inne zasady finansowania wkładu własnego dla inwestycji kolejowych. Nastąpiło to dopiero w grudniu 2009 r., co dodatkowo opóźniło składanie wniosków o dofinansowanie kolejowych remontów. Przez dwa lata od przydzielenia Polsce środków inwestycje stały, bo kolejarze nie wiedzieli jak ugryźć te miliony euro.

Zgodnie z nowymi zasadami dotyczącymi inwestycji infrastrukturalnych na kolei Komisja Europejska nie chce dopłacać do przedsiębiorstw, które budując infrastrukturę – zarabiają (nawet jeśli tylko formalnie). A taka jest właśnie sytuacja PKP PLK, która pobiera opłaty za użytkowanie. Dlatego PKP PLK jako spółka handlowa musi najpierw oszacować na trzydzieści lat do przodu zysk jaki osiągnie z tytułu udostępniania przewoźnikom przeznaczonej do modernizacji infrastruktury. W tym celu musi przygotować prognozę, ile w tym czasie będzie poruszało się pociągów, jakich kategorii i po jakiej cenie, czyli wedle jakich stawek będą one korzystały z danej linii.

Od obliczonego w ten sposób przychodu PKP PLK musi odjąć prognozowane w tym czasie koszty utrzymania linii, co powinno pozwolić oszacować wielkość zysku. Według nowych zasad Komisji Europejskiej ten potencjalny zysk musi zostać pokryty ze środków własnych PKP PLK. Jak mówi Zbigniew Szafrański wynosi on zazwyczaj ok. 30 proc. wartości unijnego projektu. To oznacza, że środki z Brukseli uzupełnione wkładem krajowym pokrywają mniej więcej ok. 70 proc. wartości projektu. Natomiast 30 proc. dodatkowo do projektów kolejowych musi dołożyć inwestor. Na ten cel PKP PLK potrzebują pożyczki. I tu są w kropce. Zarządca linii już ponad rok czeka na zgodę ministra finansów na zaciągnięcie 800 mln euro kredytu w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Takich pieniędzy spółka nie ma.

Sytuacja powinna się mimo wszystko zmienić. Po kilkunastu miesiącach oczekiwania resort finansów wyda zapewne w tym roku zgodę na zaciągnięcie kredytu z EBI. W najnowszym rządowym dokumencie porządkującym inwestycje na kolei, czyli Wieloletnim Programie Inwestycji Kolejowych 2010–2013 uwzględniono gwarancje państwa na kredyty zaciągane przez PKP PLK w wysokości 2,9 mld zł do 2013 r. oraz ponad 1,1 mld zł po 2013 r. To wystarczy do sfinansowania unijnych projektów. Na początku marca dokument trafił do konsultacji społecznych.

Według listy zawartej w wieloletnim programie wszystkich inwestycji zaplanowanych przez PKP PLK na lata 2010-2013 jest 116. Pochłoną one razem 23,9 mld zł, z czego 11,4 mld zł pokryte zostanie ze środków Unii Europejskiej, 9 mld zł ze środków krajowych oraz 3,5 mld zł z kasy PLK. Porównanie z drogami znów wypada zdecydowanie na niekorzyść kolei. Przyjęty przed kilkoma tygodniami Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 zakłada, że wydatki na inwestycje rozpoczęte pomiędzy 2010 a 2013 r. wyniosą w sumie 82,8 mld zł.

Realizacja inwestycji zaplanowanych w Wieloletnim Programie Inwestycji Kolejowych przyniesie zwiększenie długości torów przystosowanych do jazdy pociągów z prędkością 160 km/h do 1 533 km, a przystosowanie do jazdy pociągów z prędkością 200 km/h – 595 km torów oraz zwiększenie długości torów przystosowanych do jazdy najcięższych pociągów towarowych – do 4 771 km.

Problemy ze strukturą i niekorzystnym umocowaniem prawnym nie wyczerpują przyczyn ślimaczących się inwestycji na kolei. Na niekorzyść kolejarzy działa brak listy rezerwowych projektów. Na miejsce wyrzuconych przez rząd inwestycji wskoczyć ma szansę tylko jedna, remont odcinka torów pomiędzy Poznaniem a Czempiniem na trasie do Wrocławia. Drogowcy mają całą listę zaawansowanych inwestycji, które z powodu braku finansowania muszą powędrować na półkę.

Sytuacja jest paradoksalna. PKP PLK to spółka, a GDDKiA jest urzędem. W praktyce jednak to spółka, a nie urząd jest większym, biurokratycznym molochem. PKP PLK, po drastycznej restrukturyzacji PKP Cargo jest teraz najliczniejszą spółką w Grupie PKP, zatrudniając 44 tys. pracowników. Firma nie może znacznie ograniczyć zatrudnienia, gdyż na przeszkodzie stoją silne związki zawodowe. Przestarzała infrastruktura sprzyja podtrzymywaniu status quo zatrudnienia, bo tam gdzie na świecie pracę wykonują już urządzenia i elektronika u nas wciąż robią to ludzie.

Unowocześnieniem infrastruktury zainteresowani są w tej sytuacji jedynie pasażerowie, ale oni nie mają wpływu na zarządzanie firmą i powoli odwracają się od kolei. W 2010 r. z oferty przewoźników skorzystało o 8 proc. pasażerów mniej niż rok wcześniej. Z pociągów wyparowało w ten sposób ponad 20 mln pasażerów. Rząd przesuwając środki unijne z kolei na drogi ratuje ich wykorzystanie, ale pośrednio przyznaje, że też nie ma wpływu na to co się dzieje z kolejową infrastrukturą.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły