Fałszywe argumenty przeciw dochodowi gwarantowanemu

22.05.2017
Dochód podstawowy jest często negatywnie przeciwstawiany ukierunkowanym transferom. Pięć najczęściej stosowanych argumentów to jednak argumenty fałszywe, sofizmaty, w których skuteczność ukierunkowanych transferów jest przeceniona. Ich zmniejszenie umożliwiłoby poprawę polityki społecznej.

(CC By SA 20 Amir Farshad Ebrahimi)


Bardzo dużo mówi się ostatnio o idei dochodu podstawowego. Jest to nieukierunkowany transfer finansowy na takim samym poziomie do wszystkich odbiorców na określonym obszarze. Nazywany jest naprzemiennie „dochodem obywatelskim”, „bezwarunkowym dochodem podstawowym” lub „dochodem gwarantowanym” (basic income guarantee, BIG).

Debata za i przeciw koncepcji BIG ma wymiar globalny. BIG często przeciwstawiany jest zestawowi ukierunkowanych transferów, które mają wyeliminować ubóstwo.

Uważam jednak, że pięć najczęściej prezentowanych argumentów przeciwko dochodowi podstawowemu to w rzeczywistości sofizmaty, fałszywe argumenty, w których względna skuteczność ukierunkowanych transferów jest przeceniona. Wprawdzie w wielu krajach BIG nie jest jeszcze możliwy do wprowadzenia, lecz zwiększenie uniwersalności i zmniejszenie stopnia ukierunkowania transferów umożliwiłoby poprawę polityki społecznej.

Pięć najczęściej przedstawianych fałszywych argumentów przeciwko BIG.

Nr 1. BIG jest zbyt kosztowny

Krytycy koncepcji BIG twierdzą, iż jest ona zbyt kosztowna, by móc traktować ją poważnie. Niektóre propozycje BIG rzeczywiście niosły ze sobą wysokie koszty, ale nie w tym rzecz. Większość krajów (w tym wiele krajów ubogich) wydaje już publiczne pieniądze na zwalczanie ubóstwa. Jeżeli te same środki mogłyby być lepiej wykorzystane w walce z ubóstwem poprzez implementację BIG, to powinno się to zrobić.

W Indiach funkcjonują dotacje, które przynoszą więcej korzyści osobom, które ubogie nie są, niż ubogim. Zastąpienie ich jakąś formą BIG prawdopodobnie miałoby większy wpływ na ograniczenie ubóstwa. BIG mógłby być bardziej opłacalny w walce z ubóstwem niż główne programy Indii ukierunkowane na osoby ubogie – System Dystrybucji Publicznej (Public Distribution System), dotyczący subsydiowanej żywności oraz Ustawa o narodowej gwarancji zatrudnienia dla obszarów wiejskich (NREGA).

Z badań, które przeprowadziłem ze współpracownikami wynika, iż wprowadzenie niewielkiego dochodu podstawowego w Biharze, który jest jednym z najuboższych stanów Indii, miałoby większy wpływ na lokalne ubóstwo niż zarobki z pracy zapewnionej przez NREGA (Murgai et al. 2016).

Kluczowym elementem w argumentacji na rzecz BIG jest kwestia finansowania. Progresywne opodatkowanie dochodu jest możliwe w krajach bogatych, a wówczas BIG jest formalnie odpowiednikiem negatywnego podatku dochodowego Friedmana (1962).

W przypadku finansowania BIG poprzez zmniejszenie wydatków na inne państwowe programy, najpierw powinny zostać rozpatrzone korzyści i koszty takiego posunięcia. Wprowadzenie BIG kosztem, na przykład, lepszego szkolnictwa bądź opieki zdrowotnej dla ludzi ubogich, nie pomaga projektowi BIG.

Nie powinno się jednak już na starcie odrzucać BIG jako zbyt kosztownej opcji.  BIG powinien być wśród rozwiązań rozważanych przez kraje rozwijające się jako część polityki walki z ubóstwem.

Nr 2. Jesteśmy w stanie zwalczyć ubóstwo taniej

Ten fałszywy argument zakłada, że BIG nie jest nam potrzebny, ponieważ jesteśmy w stanie zwalczyć ubóstwo ponosząc przy tym znacznie niższe koszty. Najchętniej stosowane wyliczenie w tej kwestii jest proste. Wystarczy wyliczyć poziom ubóstwa każdej osoby ubogiej – ich odległość od progu ubóstwa – i wypłacić odpowiednie zasiłki. Voilà, koniec ubóstwa! Budżet na pokrycie łącznego poziomu ubóstwa będzie prawie zawsze o wiele mniejszy niż koszt wprowadzenia BIG.

To wyliczenie jest mylące z trzech powodów. Pierwszy związany jest z bodźcami. Tego typu idealne ukierunkowanie generuje krańcowe stawki podatkowe w wysokości 100 proc. w przypadku osób ubogich, ponieważ jeśli dochód rodziny ubogiej zwiększyłby się o 1 dolara, poziom zasiłków zmniejszyłby się o 1 dolara. Powstałaby pułapka ubóstwa spowodowana polityką.

W przypadku wprowadzenia takiego rozwiązania, po uświadomieniu sobie przez wszystkich powyższego faktu, koszty bez wątpienia zwiększałyby się, aż osiągnęłyby poziom o wiele wyższy niż początkowe łączne ubóstwo.

Drugi powód dotyczy ograniczeń informacji związanych z ukierunkowaniem. Mogą być one znaczne, zwłaszcza w krajach ubogich o niewystarczających zdolnościach administracyjnych. Decydenci mają w praktyce dostęp do ograniczonego podzbioru informacji potrzebnych do rzetelnego ustalenia poziomu ubóstwa danej osoby. Wiarygodne dane dotyczące gospodarstw domowych, które można byłoby wykorzystać w tym celu są ograniczone, a o sytuacji życiowej na poziomie jednostkowym wiemy jeszcze mniej. W praktyce daleko nam do idealnego ukierunkowania.

Po trzecie, jeśli budżet może być zmienny, bardziej precyzyjne ukierunkowanie może osłabić wsparcie opinii publicznej (głównie klasy średniej) dla polityki walki z ubóstwem (Sen 1995). W efekcie osoby ubogie dostają większą część mniejszej puli, a korzyści są wątpliwe.

Nr 3. Ukierunkowanie może nie być idealne w praktyce, ale jest wystarczająco dobre

Prosta polityka walki z ubóstwem wyznacza transfery według badanych kryteriów, takich jak lokalizacja, wielkość gospodarstwa domowego lub posiadanie gruntów w przypadku obszarów wiejskich. Bardziej skomplikowane rozwiązania stosują test zastępczych środków, w którym kalibrowany jest model statystyczny na podstawie ograniczonego zestawu łatwych do zaobserwowania cech gospodarstw domowych pozyskanych z badań reprezentacyjnych. Dane dotyczące tych cech wykorzystuje się do przewidywania, kto jest ubogi w kontekście ogółu populacji.

Te metody w praktyce często zawodzą.

Nawet w przypadku ustalonego budżetu wystarczającego, by pozbyć się ubóstwa, oraz idealnego zestawu informacji, optymalne transfery ustalone w oparciu o dostępne informacje nie są wystarczające, by wyeliminować ubóstwo. Wykazały to ostatnie badania przeprowadzone dla krajów afrykańskich (Brown et al. 2016). Nawet przyjmując jako budżet łączny poziom ubóstwa, poziom ten obniżyłby się tylko o jedną czwartą.

Jest tu więcej kwestii do poruszenia, np. co oznacza „wystarczająco dobre” ukierunkowanie i dla kogo jest ono wystarczająco dobre? Doświadczenie i badania wskazują na nierówności poziome praktycznych rozwiązań ukierunkowanej polityki społecznej. Na poziomie społeczności lokalnej polityka ta może wydawać się niejasna lub niemal przypadkowa. Ludzie zauważają, że rodziny na tym samym poziomie ubóstwa traktowane są inaczej. Niektórzy otrzymują wsparcie, a niektórzy nie. Tego typu oczywista niesprawiedliwość może powodować konflikty społeczne i podważać politykę społeczną przyjętą w dobrej intencji. Z wykorzystania informacji na poziomie społeczności lokalnej można czerpać korzyści, lecz istnieją też ryzyka (Mansuri, Rao 2012).

Kwestia, czy informacje dostępne dla decydentów są rzetelne i wystarczające dla celów ukierunkowania wsparcia, to sprawa otwarta. W każdym przypadku powinno zostać to dokładnie przeanalizowane, biorąc pod uwagę napięcia społeczne, które mogłyby wyniknąć z nieprawidłowego kierunkowania. Nie powinniśmy jednak również zakładać, iż na osoby ubogie czekają duże korzyści wynikające z wykorzystania dostępnych informacji w praktyce.

Nr 4. BIG zniechęca do podejmowania pracy

Jest to zaskakujące, jako że BIG byłby prawdopodobnie najmniej zakłócającym rozwiązaniem politycznym, jakie można sobie wyobrazić. Nikt nie miałby możliwości zmienić otrzymywanej kwoty. Prawdą jest, że mógłby wystąpić pozytywny wpływ dochodu na popyt na wypoczynek.

Tak jak w przypadku wszystkich transferów, należy jednak również wziąć pod uwagę wpływ na inne istotne ograniczenia, z którymi zmagają się rodziny ubogie, jak ryzyka nieobjęte ubezpieczeniem oraz ograniczenia kredytowe. Transfery mogłyby pomóc złagodzić te ograniczenia w zakresie zatrudnienia. Istnieją dowody na to, że stało się tak w przypadku rodzin korzystających z „dofinansowania dla osób starszych” w RPA (Ardington et al. 2009).

Skutki zachęt nie powinny być lekceważone. Efektem niektórych ukierunkowanych polityk są wysokie krańcowe stawki podatkowe dla osób biednych. To nie jest dobry pomysł. Aczkolwiek problemy związane z zachętami są często przesadzone i w praktyce nie muszą być aż tak istotne (Banerjee et al. 2017).

Nr 5. BIG odwraca uwagę od służby zdrowia i edukacji

Nie ma wątpliwości, że występują kompromisy. Mimo to, w kontekście BIG powinno się definiować „dochód” szerzej niż tylko jako wpływy pieniężne. Pełne pojęcie dochodu może również zawierać wartości przypisane za świadczenia niepieniężne, takie jak powszechnie dostępne ubezpieczenie zdrowotne (w krajach, gdzie go nie ma) oraz szkolnictwo. W dyskusji na temat BIG można zwrócić uwagę na te „niepieniężne” aspekty pomocy społecznej.

Struktura pełnego pakietu dochodu podstawowego byłaby wtedy efektem wyboru polityki. Byłby to wybór istotny, który nigdy nie byłby łatwy. Istnieją obawy związane z paternalizmem, który góruje nad preferencjami osób biednych. Aczkolwiek kluczowy jest fakt, iż świadczenia niepieniężne powinny stanowić część charakterystyki tego, co dokładnie jest gwarantowane.

Wątpię, aby kiedykolwiek powstał prawdziwie uniwersalny BIG, według którego wszystkim przysługiwać będzie ustalony ryczałt. Bardziej prawdopodobne jest zaistnienie bezwarunkowego dochodu w formie „zależnej od państwa”, co oznacza, iż transfery byłyby takie same w obrębie danej  kategorii gospodarstw domowych bądź osób. Kryterium może stanowić miejsce zamieszkania, wiek lub stan zatrudnienia. Niekoniecznie będzie to spełnienie wizji zwolenników pełnego dochodu obywatelskiego, ale może przynajmniej pomóc w zmniejszeniu obaw związanych z precyzyjnym kierunkowaniem.

Chwila! Przecież zależny od państwa dochód bezwarunkowy to nic więcej jak ukierunkowana polityka bazująca na kategorycznych wskaźnikach ubóstwa, co oznacza, iż zatoczyliśmy koło. W praktyce podział między bezwarunkowym dochodem a ukierunkowaną pomocą się zaciera. Kluczowe kwestie polityki to: ile poziomów bądź grup wyróżniamy dla różnych transferów, przy jednakowym podejściu wewnątrz danej grupy, oraz w jaki sposób traktujemy przejście pomiędzy poziomami.

Wnioski

Niezależnie od tego, czy uznamy bezwarunkowy BIG jako efektywne rozwiązanie na przyszłość, możemy mieć nadzieję, iż toczące się debaty polityczne spowodują, że będziemy mogli w mniejszym stopniu polegać na wysoce ukierunkowanej polityce społecznej, która koncentruje się na unikaniu wycieku środków do ludzi „nieubogich”, ale rzadko posiada takie informacje, które pozwoliłyby na przeprowadzenie tego w sposób wiarygodny. Bazuje na niepełnej ewidencji poniesionych kosztów (zwłaszcza przez osoby ubogie), a ostatecznie wyklucza wiele osób, które jej potrzebują.

W połączeniu z bardziej niezawodnymi systemami potwierdzenia tożsamości, odejście od często spotykanej fiksacji na punkcie silnego kierunkowania w kierunku bardziej przejrzystych form pozwoli na bardziej społecznie integrujące, efektywne politycznie oraz opłacalne strategie walki z ubóstwem, zwłaszcza w krajach ubogich.

Bezwarunkowy dochód podstawowy na przyzwoitym poziomie nadal nie jest osiągalny w wielu krajach. Lecz więcej uniwersalności w świadczeniu usług oraz opiece społecznej – a mniej precyzyjnego kierunkowania – skutkowałoby lepszą polityką społeczną.

Martin Ravallion jest kierownikiem katedry ekonomii im. Edmonda D. Villani na Uniwersytecie Georgetown. 

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły