Autor: Jacek Krzemiński

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta.

Drogowe partnerstwo w fazie testowania

Coraz więcej samorządów przymierza się do budowy, modernizacji i utrzymania dróg przy pomocy partnerstwa publiczno-prywatnego. Jedno z tych przedsięwzięć to drogowy projekt samorządu województwa kujawsko-pomorskiego, w którego realizacji mają pomóc Polskie Inwestycje Rozwojowe. Pytanie, czy to – nawet przy wsparciu PIR – projekty realne?
Drogowe partnerstwo w fazie testowania

Bruksela nie chce już finansować budowy i remontów dróg lokalnych zawiadywanych przez samorządy. Twierdzi, że to powinno być zadanie państwa. Ostatecznie stanęło na tym, że z funduszy UE będzie można finansować samorządowe drogi w dwóch przypadkach: gdy będą się łączyć z głównymi unijnymi korytarzami transportowymi określanymi mianem TEN-T (Trans-European Transport Networks) lub będą częścią większego programu, np. rewitalizacji czy rozwoju danego obszaru. Tak czy owak o unijne środki na samorządową infrastrukturę drogową będzie w najbliższych latach o wiele trudniej niż w poprzedniej perspektywie budżetowej UE.

Kres schetynówek

Do tego doszła jeszcze jedna niekorzystna zmiana: stopniowe wycofywanie się rządu z tzw. schetynówek, czyli programu dotacji z budżetu państwa do budowy lub modernizacji dróg lokalnych. Rząd już zmniejszył pulę środków na ten cel, a do tego bardzo ograniczył wysokość maksymalnej dotacji: do 30 proc. wartości inwestycji. Wprawdzie w latach 2014–2015 schetynówki zasili po 650 mln zł z wpłaty Lasów Państwowych (LP) do budżetu państwa, ale później ta kwota drastycznie się zmniejszy. Wraz z obniżeniem obowiązkowej wpłaty leśników do państwowej kasy, która już w 2016 r. skurczy się z 800 mln zł do wpłaty w latach 2014–2015 do 100–150 mln zł rocznie, czyli do równowartości 2 proc. rocznych przychodów LP, które w ostatnich latach sięgały 6–7 mld zł.

Samorządowcy mają więc poważny problem. Fundusze unijne i schetynówki były głównym źródłem finansowania ich inwestycji drogowych, a w dodatku finansowa kondycja polskich samorządów jest dziś gorsza niż kilka lat temu. Jakby tego było mało, mają one obecnie mniejsze możliwości zaciągania nowych długów po wprowadzeniu przez rząd z początkiem 2014 roku bardziej restrykcyjnego niż dotąd wskaźnika maksymalnego zadłużenia samorządów.

Należy uwzględnić jeszcze jeden czynnik. Gminy i powiaty wybudowały w ostatnich latach za unijne pieniądze wiele zupełnie nowych dróg. Infrastruktury drogowej im przybyło, a w ślad za tym zwiększyły się wydatki na jej utrzymanie i remonty, co jeszcze bardziej nadweręża stan samorządowych kies.

Organizacje samorządowe postulują, by m.in. w związku z tymi okolicznościami zmienić sposób finansowania dróg lokalnych i regionalnych, np. uwzględnić je przy dzieleniu pieniędzy z Krajowego Funduszu Drogowego, dziś zasilającego budowę i modernizację jedynie dróg krajowych. To – przy bardzo ambitnych rządowych planach związanych z dalszą rozbudową sieci tras szybkiego ruchu i obwodnic oraz obecnym stanie finansów państwa – jednak jest nierealne. Co pozostaje? Część samorządowców upatruje rozwiązania w partnerstwie publiczno-prywatnym.

Są już w Polsce pierwsze zrealizowane przez samorządy projekty drogowe z użyciem tej formuły. To wprawdzie niewielkie inwestycje, jednak pokazują, że za pomocą PPP można budować nie tylko płatne autostrady, lecz także drogi lokalne. Zrobiono to m.in. w gminie Ustka, gdzie jedną z gminnych dróg trzeba było zmodernizować, by ułatwić dojazd do wielkiej przetwórni ryb firmy Morpol, największego tamtejszego pracodawcy.

Morpol zgodził się pokryć większość kosztów tej inwestycji, a potem przez 25 lat utrzymywać na własny koszt zmodernizowaną drogę (remontować ją, sprzątać, a zimą odśnieżać). Poniesione nakłady inwestycyjne gmina ma zwracać firmie przez 10 lat w miesięcznych, nieoprocentowanych ratach. Przykładów podobnych inwestycji jest już w Polsce sporo, choć dotyczą one na ogół dróg dojazdowych do centrów handlowych.

Dolnośląska hybryda

By upowszechnić samorządowe projekty drogowe PPP oraz zwiększyć ich skalę, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju ogłosiło w 2013 roku konkurs na tego typu przedsięwzięcie, w którym jednak oprócz kapitału prywatnego byłyby użyte także środki unijne. Chodziło więc o tzw. projekt hybrydowy, dużo trudniejszy niż klasyczne partnerstwo publiczno-prywatne. To dlatego nagrodą w konkursie było pokrycie kosztów profesjonalnego doradztwa prawnego, ekonomiczno-finansowego i technicznego przy realizacji takiej inwestycji.

Do konkursu przystąpiło dziewięć samorządów łódzkiego i dolnośląskiego. Konkurs wygrał ten ostatni, zgłaszając projekt przebudowy i utrzymania przez 15 lat części dróg wojewódzkich o szacowanej wartości prawie 640 mln zł.

Będzie to już drugie podejście dolnośląskiego samorządu wojewódzkiego do drogowego PPP. Pierwsze zakończyło się, niestety, fiaskiem. Związany z nim przetarg Dolnośląska Służba Dróg i Kolei (DSDiK) ogłosiła w 2011 r. Obejmował on przebudowę i utrzymanie przez partnera prywatnego 10-km. odcinka drogi wojewódzkiej nr 342.

Dolnośląski samorząd wojewódzki zarządza aż 2,3 tys. km dróg i na wszystkie potrzebne inwestycje drogowe środków w budżecie nie ma. Dlatego postanowił – najpierw na małym projekcie – sprawdzić, czy da się do tego zaangażować kapitał prywatny.

Firma, która wygrałaby przetarg, miała na swój koszt przebudować drogę, a potem przez 12 lat utrzymywać ją (remontować, sprzątać i odśnieżać). Otrzymywałaby za to od samorządu kwartalne, ryczałtowe wynagrodzenie, czyli tzw. opłatę za dostępność, a prościej: za udostępnianie kierowcom. Do przetargu stanęło aż 13 firm, w tym cztery międzynarodowe koncerny budowlane: szwedzka Skanska, Eurovia z grupy Vinci, austriacki Strabag i portugalska Mota-Engil. Ich oferty były jednak wielokrotnie wyższe od kwoty, jaką gotów był im wypłacać samorząd.

DSDiK unieważniła przetarg, ale nie złożyła broni. To doświadczenie uświadomiło jej, że powinna organizować przetargi na o wiele dłuższe odcinki (100–200 km), by móc uzyskać satysfakcjonujące ceny. Jej projekt, który zwyciężył w konkursie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, obejmuje więc już 316 km dróg wojewódzkich, m.in. trasę z Wrocławia do Oławy. Szanse na jego realizację znacząco zwiększa fakt, że tym razem oprócz kapitału prywatnego ma on skorzystać z unijnej dotacji. O jej wysokość zmniejszą się bowiem środki, które będzie musiał zaangażować partner prywatny. To oznacza dla niego mniejsze ryzyko, łatwiejsze zamknięcie finansowania, a dla strony samorządowej – mniejsze wynagrodzenie dla firmy, która zostanie wybrana do realizacji projektu.

Ma to wyglądać tak: przebudowa i utrzymanie przez 15 lat objętych przedsięwzięciem dróg ma kosztować łącznie prawie 640 mln zł, z czego same wydatki inwestycyjne to 467 mln zł, a reszta to koszty 15-letniego utrzymania zmodernizowanych dróg, marży partnera prywatnego i obsługi zaciągniętego przez niego kredytu na realizację projektu. Przetarg, który ma doprowadzić do wyboru partnera, odbędzie się w trybie dialogu konkurencyjnego.

Próba generalna

Na taki sam tryb zdecydował się samorząd województwa kujawsko-pomorskiego. Przetarg już trwa. Obejmuje on budowę minimum 12 km nowych dróg wojewódzkich, modernizację 77 km istniejących tras i utrzymanie „w odpowiednim standardzie” przez 30 lat arterii drogowych o łącznej długości 273 km. Szacunkowa wartość przedsięwzięcia to 400 mln zł. Jego cel to m.in. lepsze połączenie regionu z krajową siecią autostrad, a przez to poprawa konkurencyjności i atrakcyjności biznesowej województwa.

Projekt ma charakter pilotażowy. To znaczy, że jeśli wypali, to samorząd tego regionu przygotuje kolejne drogowe PPP.

– Dotychczas wykorzystując środki unijne na drogi wojewódzkie, zrealizowaliśmy inwestycje na poziomie około 30 proc. potrzeb – mówi Piotr Całbecki, marszałek województwa kujawsko-pomorskiego.

– Rozpoczynająca się perspektywa unijna jest ostatnią, która pozwoli sięgnąć po takie pieniądze. Dlatego potrzebny jest trwały mechanizm, który uleczy nie tylko skutki, ale i przyczyny złego utrzymania dróg. Chcemy tak zarządzać środkami, aby to firmy odpowiedzialne za budowę dróg je utrzymywały. Przenosimy ciężar odpowiedzialności na firmy prywatne. Wprowadzenie takiej formy zarządzania drogami pozwoli na realizację inwestycji w najwyższym standardzie. Urząd nie może być jednocześnie projektantem, odbiorcą i tym, który drogi utrzymuje. To za dużo miejsc, w których angażuje się urzędnik. Chcemy ograniczyć naszą rolę do nadzoru finansowego i nadzoru nad utrzymaniem dróg w odpowiednim standardzie – wyjaśnia marszałek Calbecki.

Marszałek Całbecki wymienia jeszcze jeden atut takiego modelu. Jeśli pierwsze drogowe PPP kujawsko-pomorskiego samorządu zakończy się powodzeniem, to będzie on musiał wysupłać pieniądze na wynagrodzenie dla partnera prywatnego, czyli zagwarantować środki na drogi objęte tym projektem. Dziś, gdy uznaje, że inne wydatki są pilniejsze, to rezygnuje z modernizacji dróg.

To sensowne argumenty. Pytanie tylko, czy ów pilotażowy projekt uda się zrealizować. Chętni do jego przeprowadzenia są. Do przetargu stanęło aż dziewięć firm, a do kolejnego etapu, czyli negocjacji w trybie dialogu konkurencyjnego, zakwalifikowało się pięć, m.in. konsorcjum koncernu Strabag i NDI, Budimex i Mota-Engil Europe.

To sama czołówka branży budownictwa drogowego w Polsce. Dopiero po odbyciu negocjacji z tymi firmami samorząd wojewódzki ma sporządzić specyfikację istotnych warunków zamówienia (SIWZ), która będzie zawierać m.in. podstawowe dane dotyczące przedmiotu przetargu i warunki, jakie powinien spełnić wykonawca. O jego wyborze zdecyduje nie tylko zaproponowane przezeń wynagrodzenie, lecz również m.in. termin wykonania inwestycji oraz podział ryzyka między partnerów prywatnego i publicznego.

Liczenie zadłużenia

Podstawową barierą może być to, że drogi wojewódzkie, w przeciwieństwie do wielu innych części infrastruktury komunalnej (np. składowisk i spalarni śmieci, sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, komunikacji miejskiej czy szpitali samorządowych) nie przynoszą żadnych przychodów. Partnerzy prywatni mogą więc zażądać od samorządu gwarancji wypłat z tytułu wynagrodzenia za przebudowę i utrzymanie dróg. Udzielając takiej gwarancji, samorząd ryzykuje, że zostanie ona dopisana do jego zadłużenia.

Piotr Kledzik, prezes firmy budowlanej Bilfinger Infrastructure, w rozmowie z „Pulsem Biznesu”, wskazuje, że wiele samorządów w Polsce przymierzało się do drogowych projektów PPP, ale miały problem właśnie ze znalezieniem sposobu na to, by zobowiązania strony samorządowej w tych projektach nie były zaliczone do jej długu. Wiele samorządów się wycofało.

Władzom województwa kujawsko-pomorskiego mogą pomóc w tej sytuacji dwie okoliczności. Pierwszą jest zapowiadane od dłuższego czasu wprowadzenie nowego przepisu do ustawy o finansach publicznych. Ma on umożliwić samorządom zaliczanie przynajmniej części ich zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego do wydatków majątkowych (dotychczas zaliczano te zobowiązania w całości do wydatków bieżących).

W przypadku drogowego projektu PPP umożliwiałoby to zakwalifikowanie do nich tej części wypłaty dla partnera prywatnego, która ma mu zwrócić poniesione nakłady inwestycyjne. To bardzo ważne, bo obowiązujący od początku 2014 roku wskaźnik maksymalnego zadłużenia samorządów jest tak skonstruowany, że wydatki majątkowe nie mają nań większego wpływu. O jego spełnieniu decyduje w dużej mierze poziom wydatków bieżących i to, czy są one mniejsze czy większe od dochodów bieżących.

W realizacji drogowego projektu PPP województwa kujawsko-pomorskiego ma też uczestniczyć spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR). Na razie zaoferowała ona jedynie pożyczkę (z okresem spłaty do 20 lat) dla partnera prywatnego w tym projekcie, w wysokości do 50 proc. jego wartości.

Nawet to ułatwi wykonawcy zamknięcie finansowania przedsięwzięcia i obniży jego koszty finansowe. W ślad za tym zmniejszy ryzyko partnera prywatnego, co też powinno mieć wpływ na zaproponowane przezeń wynagrodzenie. Jeśli uda się je dzięki temu obniżyć, to zmniejszą się zobowiązania strony samorządowej, których przynajmniej część może mieć wpływ na ich wskaźnik zadłużenia. Pytanie, w jakim stopniu uda się je ograniczyć i czy takie wsparcie PIR wystarczy, by zaproponowane przez startujące w przetargu firmy ceny były do przełknięcia dla samorządu.

Paweł Adamczyk, skarbnik samorządu województwa kujawsko-pomorskiego, uspokaja, że ostateczna forma wsparcia ze strony PIR nie jest jeszcze przesądzona. Ma być ona przedmiotem rozmów między Polskimi Inwestycjami Rozwojowymi a oferentami.

– Po pierwszej i drugiej rundzie dialogu konkurencyjnego będzie można ustalić, jaka forma wsparcia będzie najkorzystniejsza – mówi Paweł Adamczyk.

PIR, firmy startujące w przetargu i samorząd czeka trudny sprawdzian. Od jego wyniku w dużej mierze zależy, czy drogowe PPP z udziałem Polskich Inwestycji Rozwojowych i samorządów będzie mieć u nas rację bytu czy też nie.

Otwarta licencja


Tagi