Jaka koniunktura takie wydatki z budżetu? W zasadzie tak

Ministerstwo Finansów chce aby zdrowia finansów publicznych broniła nowa formuła określania wydatków z budżetu, która miałaby ściślej wiązać wydatki ze średniookresowym tempem wzrostu gospodarczego. Ekonomiści pochwalają intencje, ale obawiają się, że polegną pod naciskiem polityków. W Polsce brakuje niezależnej instytucji kontrolującej stan finansów publicznych.
Jaka koniunktura takie wydatki z budżetu? W zasadzie tak

(CC BY danielmoyle)

Towarzystwo Ekonomistów Polskich zorganizowało debatę na temat proponowanej przez Ministerstwo Finansów nowej reguły wydatków z budżetu. Ministerstwo Finansów reprezentował Ludwik Kotecki, główny ekonomista ministerstwa. Na temat reguły wypowiadali się: prof. Dariusz Rosati, przewodniczący sejmowej Komisji Finansów Publicznych, Bohdan Wyżnikiewicz z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową i Aleksander Łaszek, z Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Ludwik Kotecki stwierdził, że wbrew pojawiającym się opiniom zaproponowana formuła jest prosta, nawet jeśli jest opisana skomplikowanymi wzorami. Reguła nakłada ograniczenia na poziom wydatków publicznych. W sytuacji zrównoważonych finansów publicznych limit wydatkowy będzie rósł w średniookresowym tempie wzrostu PKB. Władze fiskalne nie kontrolują bowiem bezpośrednio ani poziomu długu ani wyniku nominalnego, mogą natomiast kontrolować wydatki.

Limit wydatkowy wyznaczany będzie w sposób rekurencyjny (to znaczy dający się obliczyć  za pomocą wielkości uprzednio znanych). Punktem wyjścia przy wyznaczaniu limitu na rok t+1 będzie limit z roku t. Tak wyznaczona baza będzie powiększona o średnie tempo wzrostu gospodarczego w okresie cyklu oraz o prognozowany wskaźnik inflacji na rok t+1. Dzięki temu limit wydatków będzie rósł w średniookresowym tempie wzrostu PKB. Takie rozwiązanie zapewnia antycykliczny charakter stabilizującej reguły wydatkowej.

Projekt Ministerstwa Finansów proponuje, by reguła wydatkowa została wyposażona w mechanizm korygujący finanse publiczne w sytuacji ich niezrównoważenia. W pierwszym wariancie celem mechanizmu jest stabilizacja nominalnego wyniku sektora General Government (GG) na poziomie równym temu jaki został określony w średniookresowym celu (MTO), podanym przez Komisję Europejską.

Wynik nominalny podlega fluktuacjom wraz z cyklem koniunkturalnym, ale w średnim okresie możliwa jest stabiliacja. Na koncie kontrolnym zapisywane byłyby odchylenia wyniku nominalnego od operacyjnego celu reguły, czyli MTO. W okresie dobrej koniunktury na koncie kontrolnym kumulowałyby się odchylenia dodatnie, a w okresie złej koniunktury – ujemne.

W okresie pełnego cyklu koniunkturalnego odchylenia dodatnie i ujemne powinny sie równoważyć. Jeśli by tak się nie działo – na koncie kontrolnym w dłuższym okresie przeważałyby odchylenia ujemne lub dodatnie. Świadczyłoby to o narastaniu nierównowagi lub o nadmiernie restrykcyjnej polityce fiskalnej. Po przekroczeniu pewnego poziomu odchyleń włączałby się mechanizm korygujący wydatki – w górę lub w dół. Mechanizm ten byłby jednak zawieszany w okresie złej koniunktury.

W wariancie drugim mechanizmu korygującego celem operacyjnym byłaby stabilizacja państwowego długu publicznego poniżej 40 proc. PKB. Konsolidacja finansów publicznych trwałaby dopóki dług nie zostałby obniżony do 40 proc., a następnie wydatki rosłyby zgodnie ze średniookresowym tempem realnego wzrostu PKB.

Paneliści zgodnie uznali, że proponowana reguła wydatkowa jest krokiem we właściwym kierunku, lecz przedstawili szereg pytań, pokazując wrażliwe punkty formuły.

Po pierwsze: Reguła wydatkowa dotyczy całości sektora finansów publicznych, lecz rząd ma wpływ tylko na niewielką część wydatków tego sektora, przede wszystkim na wydatki dyskrecjonalne budżetu centralnego. Większość wydatków jest zdeterminowana innymi ustawami i ich zmiana jest trudna do przeprowadzenia albo z powodu braku odpowiedniej większości rządzącej koalicji w parlamencie, albo braku woli politycznej.

Ludwik Kotecki w odpowiedzi na ten zarzut stwierdził, że reguła wydatkowa mimo wszystko stworzy dla polityków presję na zmiany ustaw, determinujących wydatki. Dr Wyżnikiewicz zauważył, że duża część tzw. wydatków sztywnych budżetu jest indeksowana w sposób chaotyczny. Uporządkowanie i obniżenie tempa indeksacji pozwoliłoby w dłuższym okresie poprawić strukturę wydatków budżetowych – obniżyć poziom wydatków zdeterminowanych i stworzyć tym samym przestrzeń dla wzrostu wydatków kontrolowanych bezpośrednio przez rząd.

Po drugie: Kluczowym wskaźnikiem wykorzystywanym w regule wydatkowej będzie średnia dynamika PKB. Do jej obliczenia wykorzystywanych będzie sześć historycznych odczytów realnej dynamiki PKB i dwie prognozy. Wątpliwości budzi pytanie – kto te prognozy będzie sporządzał.

Po trzecie: Jeszcze większym problemem może być kontrola przestrzegania reguły wydatkowej. Większość osób biorących udział w dyskusji jest zdania, że potrzebny jest niezależny organ kontrolujący stan finansów publicznych i przestrzeganie reguły wydatkowej. Jedynie reprezentujący punkt widzenia Ministerstwa Finansów Ludwik Kotecki był zdania, że funkcję kontroli finansów publicznych w wystarczającym stopniu pełni Najwyższa Izba Kontroli.

Po czwarte: Reguła wydatkowa ma być dostosowana do unijnych definicji opisujących kategorie fiskalne, ale polityka budżetowa posługuje się definicjami polskimi (obowiązuje rachunkowość kasowa, a w Unii Europejskiej memoriałowa). Może to utrudnić zarówno planowanie wydatków, jak i decyzje o włączeniu korekty w wypadku przekroczenia odpowiednich poziomów na koncie kontrolnym. Warto zauważyć, że obecnie istniejące reguły fiskalne (progi ostrożnościowe państwowego długu publicznego) są „rozmiękczane” przez stosowanie krajowej definicji długu, która pozwala na nieujawnianie części zadłużenia. Aby reguła była wiarygodna nie może w niej być pola do manipulacji statystykami.

Po piąte: Profesor Dariusz Rosati zauważył, że kluczowe znaczenie ma utrzymanie reguły wydatkowej w długim okresie. Ale reguła zostanie wprowadzona ustawą (jako nowelizacja ustawy o finansach publicznych) i w podobny sposób może zostać wycofana. W wielu krajach europejskich reguły fiskalne były wprowadzane na zasadzie porozumienia ponad podziałami politycznymi. Jeżeli reguła będzie kwestionowana przez opozycję, to prawdopodobieństwo, że przetrwa przez kilka cyklów politycznych będzie niewielkie.

Po szóste: W założeniach do ustawy, wprowadzającej regułę wydatkową nie mówi się o konsekwencji dla rządu za  złamanie reguły. Co więcej, mowa jest o tym, że przekroczenie poziomu odchyleń na koncie kontrolnym nie spowoduje automatycznej korekty wydatków. Taki zapis może „rozmiękczyć” regułę wydatkową. Rząd będzie mógł się tłumaczyć, że planuje wprowadzić korektę za rok lub dwa, odkładając tym samym rozwiązanie problemu do kolejnych wyborów. Tym bardziej konieczne jest powołanie niezależnego ciała, złożonego z profesjonalistów, którego opinie miałyby istotną wagę przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu korekty. Sposób wyłonienia takiego ciała i jego kompetencje powinny być określone w ustawie lub nawet wprowadzone do Konstytucji.

Po siódme: Podstawową zaletą proponowanej przez Ministerstwo Finansów reguły wydatkowej ma być jej antycykliczność. Przy założeniu, że nie wystąpią zjawiska nadzwyczajne (np. silne szoki zewnętrzne) konsekwentne przestrzeganie reguły w średnim okresie doprowadziłoby do ustabilizowania finansów publicznych, a jednocześnie polityka fiskalna mogłaby łagodzić cykliczne wahania. Ale w sytuacjach nadzwyczajnych reguła byłaby zawieszana. Uczestnicy dyskusji podkreślali, że bardzo trudno zdefiniować taki moment. Z jednej strony istnieje zagrożenie dla wiarygodności reguły, z drugiej nadmierna sztywność może zniweczyć działanie antycykliczne. Dr Wyżnikiewicz zauważył, że najważniejsza jest „reguła zdrowego rozsądku”, lecz jest ona także najtrudniejsza do określenia.

OF

(CC BY danielmoyle)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Nie chcemy płacić podatków, bo nie wiemy, co nam dają

Kategoria: Analizy
Jesteśmy sceptyczni wobec płacenia podatków a jednocześnie oczekujemy dużego zaangażowania państwa w sprawy socjalne i gospodarkę – i nie widzimy w tym sprzeczności.
Nie chcemy płacić podatków, bo nie wiemy, co nam dają

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?