Krótki przegląd wydatków, których nie sposób zmniejszyć

Trzy czwarte wydatków z budżetu państwa należy do kategorii wydatków sztywnych i nie można w nich nic zmienić bez wcześniejszej zmiany prawa. Takiego sformułowania używa się nieraz w debacie publicznej i służy ono do zamknięcia dyskusji. Ale skoro w sprzyjającej sytuacji politycznej zmienić można nawet konstytucję, to i o sztywnych wydatkach dyskutować można i trzeba.
Krótki przegląd wydatków, których nie sposób zmniejszyć

(CC BY alamobasement)

Rząd chwali się wprowadzeniem reguły wydatkowej, czyli zasady, że wydatki budżetu nie mogą wzrosnąć więcej niż o jeden punkt procentowy powyżej inflacji. Ale reguła ta ma dotyczyć jedynie wydatków elastycznych. Sztywne nadal mogą rosnąć w większym stopniu. Jest jednak jeden szkopuł. Wydatki elastyczne, tak samo jak sztywne, to kategoria w sumie bardziej publicystyczna, a nie prawna. Ustawa o finansach publicznych, ani inny przepis prawa, nie zawiera definicji ani jednych, ani drugich.

Wydatki elastyczne i sztywne należałoby zatem najpierw zdefiniować, czyli podzielić prawnie całość wydatków budżetowych na „elastyczne” i „sztywne”. Ogólnie przyjmuje się, że sztywne to te, których wysokość jest zdeterminowana przepisami prawa. Problem w tym, że nie istnieje pełna, aktualna lista tych przepisów. Powstałe w ostatnich latach opracowania (np. Zielona Księga, raport CASE z 2003 r.) zawierają jedynie niepełną listę kategorii wydatków sztywnych. Ekonomiści wyodrębniają także wydatki quasi-sztywne, których wysokość jest zmienna i zależy np. od liczby świadczeniobiorców, co dodatkowo zaciemnia sytuację.

Rząd zakłada, że wprowadzeniu reguły wydatkowej będzie towarzyszyć „odsztywnienie” wydatków. Ale w pakiecie reform, jaki rok temu resort finansów przedstawił, zawarta jest jedna tylko konkretna propozycja „odsztywnienia” – odejście od ustawowej zasady przeznaczania na obronę narodową kwoty równej 1,95 proc. PKB.  Zresztą zasada ta i tak była łamana, bo wprawdzie w budżecie na 2010 wydatki na ten cel stanowiły 1,92 proc. PKB, ale liczone były łącznie z wartością rent i emerytur dla wojska. Bez nich było to tylko 1,42 proc. PKB.

Ile z wydatków budżetu można uelastycznić ? To zależy od przyjęcia kryterium sztywności.

Budżet coraz sztywniejszy

Zanim jednak zajmiemy się listą wydatków sztywnych, warto sprawdzić, w jakim tempie usztywniał się budżet państwa. Według informacji resortu finansów w roku 1998 wydatki prawnie zdeterminowane wyniosły 64,7 mld zł i stanowiły 46,3 proc. wydatków budżetu. Już jednak w roku następnym wzrosły one skokowo do 58,2 proc. i od tamtej pory ich udział w kwocie wydatków budżetu systematycznie, co roku, rośnie o kilka punktów procentowych.

Poziom 70 proc. został przekroczony w roku 2004 (141 mld zł, czyli 71,3 proc.), a w roku 2010 padła kolejna bariera – wydatki sztywne stanowiły już ponad trzy czwarte wartości budżetu – dokładnie 76 proc., czyli 226,5 mld zł. Jedynie w roku 2007 ich udział spadł o 1,3 pkt. proc., do 73 proc., a w dwóch następnych latach utrzymywał się na poziomie 74 proc., przy stale rosnącej kwocie wydatków, zarówno ogółem, jak i w kategorii „sztywnych”.

Widać więc, że wydatki prawnie zdeterminowane rosną szybciej niż całość wydatków budżetu. Nie we wszystkich latach, począwszy od 1998 roku tak było, ale na ogół różnica na korzyść, jeśli można tak powiedzieć, wydatków sztywnych wynosiła kilka punktów procentowych. Reguła wydatkowa niewiele zmieni, gdyż dotyczy coraz mniejszej części budżetu państwa. Nie wydaje się bowiem, żeby ten trend został zahamowany, jeżeli podejście do sztywnej części budżetu nie zmieni się.

Filary sztywności

Największą pozycją wśród wydatków prawnie zdeterminowanych jest subwencja dla samorządów. W roku 2008 wyniosła ona 40,5 mld zł, w roku 2010 już 47,2 mld. W 80 proc. subwencja przeznaczana jest na szkolnictwo.

Kolejna pozycja to dotacja dla FUS – 33,2 mld zł w 2008 roku i 37,9 w roku 2010.  Obsługa długu publicznego kosztowała w 2010 roku 34,9 mld (25,1 mld w 2008), a refundacja składek 22,5 mld zł (19,9 mld zł). Wydatki związane ze świadczeniami emerytalno-rentowymi pochłonęły 18,9 mld zł (16,9 mld zł), a dotacja dla KRUS 15,4 mld zł (14,9 mld zł). Z dużych pozycji jest jeszcze wpłata do budżetu UE – 14,1 mld zł w zeszłym roku i 12,2 mld zł w 2008 r. Jak widać, kwoty te rosną z roku na rok, nie ma żadnej pozycji, która by była niższa niż w roku poprzednim. Te siedem pozycji to w sumie ponad połowa (w roku 2010 blisko 60 proc.) wydatków budżetu.

Skazani na sztywność?

Prof. Andrzej Wernik, od lat zajmujący się zagadnieniami związanymi z budżetem, jest w kwestii uelastyczniania wydatków raczej sceptykiem. Uważa, że „odsztywnienie” może dotyczyć głównie mniejszych pozycji w wydatkach, stanowiących w sumie ok.10 proc. całości.

Jedną z kategorii wydatków sztywnych są wydatki na emerytury i renty. Obniżenie obecnie wypłacanych emerytur i rent wymagałoby właściwie zmiany konstytucji, gdyż są to tzw. prawa słusznie nabyte. Ale wydatki formalnie elastyczne też są dość sztywne, np. na policję można przeznaczyć mniej, ale kosztem obniżenia jej sprawności, czyli zmniejszenia bezpieczeństwa wewnętrznego. Tak samo jest ze szkolnictwem – mówi prof. Wernik i podkreśla, że do sprawy waloryzacji rent i emerytur trzeba będzie wrócić.

Andrzej Wernik przypomina, że we wszystkich pozycjach budżetowych są kwoty na inwestycje oraz remonty i wielu z nich nie można odkładać, gdyż grozi to dekapitalizacją majątku i może oznaczać konieczność poniesienia jeszcze większych wydatków w przyszłości. Remont wałów wiślanych w gminie Wilków kosztowałby 10 mln zł, a na usuwanie skutków powodzi w tej gminie wydano 100 mln zł. Ta kategoria wydatków, choć formalnie nie należy do sztywnych, w istocie do nich także należy.

Warto dodać, że udział wydatków sztywnych w budżecie państwa jest tak wysoki, bo w czasie kolejnych etapów reform administracyjnych, czy samorządowych w latach 1991, 1999 i 2004 przesuwano wydatki elastyczne do samorządów, a sztywne zostawały w budżecie. Samorządy mają wydatki mocno poszufladkowane, ale nie sztywne.

Co można zmienić?

Największa sztywna pozycja to subwencja dla samorządów. Decentralizacja i rezygnacja ze ścisłego szufladkowania wydatków jednostek samorządu terytorialnego (JST) nie spowodowałaby pewnie zmniejszenia kwoty subwencji, ale poprawiła efektywność wydatkowania pieniędzy. A to już byłoby niemało.

Super sztywne są wydatki na obsługę długu publicznego, jeżeli nie bierze się pod uwagę kursu złotego do euro, dolara i franka szwajcarskiego. Ale oczywiście nikt nie proponuje oddziaływania na kurs złotego w celu obniżenia wydatków na obsługę długu w jego zagranicznej części. Problemem jest jedynie to, że wahania kursu są nieprzewidywalne, a więc wysokość wydatków na ten cel też jest zmienna.

Zobowiązania trzeba regulować i w tym sensie są to wydatki sztywne. Można oczywiście mniej się zadłużać, co spowoduje, że w przyszłości udział tych wydatków w budżecie spadnie. A wysokość zadłużenia (kwestia wałkowana ostatnio do znudzenia z racji redukcji części składki emerytalnej odprowadzanej do OFE) jest już groźna dla stanu finansów państwa i musi być zmniejszana.

Z wpłatą do budżetu UE nic się zrobić nie da. Wydatek jest sztywny i w interesie Polski jest płacenie, bo per saldo bardzo się nam to opłaca.

Dotacje dla FUS to też wydatek sztywny choć rząd starał się obniżyć te kwoty za pomocą sztuczek księgowych, np. udzielając FUS w 1999 i 2000 roku 6 mld zł pożyczek zamiast dotacji, ze świadomością, że nie będą one nigdy spłacone. Pożyczki zostały w roku 2002 umorzone. Na wysokość wydatków do FUS wpływa znacząco mechanizm waloryzacji rent i emerytur. O zasadach waloryzacji dyskutować trzeba. Można myśleć o tym, aby w przyszłości świadczenia te były waloryzowane jedynie o wskaźnik inflacji z poprzedniego roku. Sytuacja KRUS jest taka sama jak FUS. Zmiana sposobu waloryzacji jest bardzo trudna (z powodów politycznych oczywiście), ale nie jest niemożliwa.

Resort finansów wskazuje, że istnieje 85 mechanizmów indeksacyjnych, dotyczących różnych świadczeń. Powinno się zostawić jedynie waloryzację rent i emerytur (jednak nie na obecnych zasadach), a rezygnacja z pozostałych oznaczałaby zauważalne oszczędności w wydatkach sztywnych budżetu. Oszczędności trzeba szukać w mniej lub bardziej drobnych pozycjach – becikowe, ulga internetowa, wspólne rozliczanie się małżeństw, zasiłki rodzinne i inne świadczenia wypłacane bez uwzględnienia sytuacji materialnej beneficjentów. Ponad połowa wydatków sztywnych przeznaczona jest na cele socjalne. Wydatki te rosną, wypychając z budżetu wydatki elastyczne, często produktywne (inwestycje, badania).

Słaba silna wola

Żeby budżet odsztywnić konieczna jest tak zwana wola polityczna, warunkowana naturalnie sprzyjającą sytuacją społeczno-gospodarczą i odpowiednim układem sił w parlamencie. Jak o nią trudno świadczą polityczne manewry, jakie od lat odbywają się wokół KRUS.

Profesor Jerzy Osiatyński z PAN uważa, że na dłuższą metę problem sztywnych wydatków rozwiąże dokończenie reformy emerytalnej i wydłużenie o dziesięć lat wieku emerytalnego. – Tylko likwidacja części przywilejów emerytalnych pozwoli pozostawić w kasie państwa 2 mld zł, jest to więc metoda na odsztywnienie wydatków i wygospodarowanie większych środków na inwestycje – dodaje.

Zdaniem profesora Stanisława Gomułki, głównego ekonomisty BCC, należałoby zmniejszyć udział wydatków sztywnych do co najwyżej 50 proc. Wówczas łatwiej byłoby zarządzać finansami publicznymi, stałyby się one bardziej przejrzyste i łatwiej byłoby wygospodarować środki na innowacyjne inwestycje. W tym samym duchu, wskazując konieczne zmiany w wydatkach budżetu, tylko znacznie ostrzej, wypowiadają się prof. Leszek Balcerowicz, prof. Krzysztof Rybiński, Janusz Jankowiak i wielu innych ekonomistów.

W istocie rzecz jest nie w tym, czy wydatki budżetu uelastycznić. Będzie to konieczne prędzej, czy później. Jeśli padnie drugi próg ostrożnościowy (co cały czas jest możliwe), to i tak trzeba będzie podjąć działania sprowadzające się m.in. do ograniczenia wydatków sztywnych. Ale nawet jeśli to nie nastąpi, konieczność taka wystąpi, tyle, że nieco później. Niekoniecznie w sprzyjającej sytuacji gospodarczej. Wybór jest więc taki – albo będzie to zrobione (a raczej robione, bo to długi i trudny proces, wymagający zmian w setkach ustaw, a pewnie także w Konstytucji) z rozmysłem, w sposób wybrany przez rząd i Sejm, albo pod naciskiem konieczności, gdy nie będzie już innego wyjścia. Alternatywa wydaje się oczywista. Nie jest pewne czy również dla polityków.

(CC BY alamobasement)

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Nie chcemy płacić podatków, bo nie wiemy, co nam dają

Kategoria: Analizy
Jesteśmy sceptyczni wobec płacenia podatków a jednocześnie oczekujemy dużego zaangażowania państwa w sprawy socjalne i gospodarkę – i nie widzimy w tym sprzeczności.
Nie chcemy płacić podatków, bo nie wiemy, co nam dają

Czy wzrost podatków może zmniejszyć inflację?

Kategoria: Analizy
Polityka fiskalna nie jest jednoczynnikowa i zmiany w niej działają na rozmaitych polach. Z tego względu nie ma jednoznacznie ugruntowanej w literaturze zależności między polityką fiskalną a inflacją.
Czy wzrost podatków może zmniejszyć inflację?

System z Bretton Woods i jego dziedzictwo – wnioski z konferencji naukowej

Kategoria: Analizy
Po upadku systemu z Bretton Woods zwiększyła się skala dyskrecjonalności polityki pieniężnej. Rosnąca popularność kryptowalut wymusiła na bankach centralnych zainteresowanie pieniądzem cyfrowym, który ponownie może zmienić zasady rządzące polityką pieniężną.
System z Bretton Woods i jego dziedzictwo – wnioski z konferencji naukowej