Misterna unijna wojna budżetowa

Stanowisko Davida Camerona obrazuje spór o pieniądze w całej Unii. (CC By-SA DFID)

– Nie wypuścimy z ręki naszych pistoletów – te słowa Davida Camerona, premiera Wielkiej Brytanii najlepiej podsumowują nastroje panujące obecnie w głównych instytucjach Unii Europejskiej – europarlamencie, Radzie Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej.

Co wywołuje tę przypominającą Dziki Zachód atmosferę? Budżet.

– W skrócie sytuacja wygląda tak: Brytyjczycy i inni płatnicy netto, chcą cięć. Beneficjenci netto, tacy jak Polska, chcą wzrostu poziomu budżetowych zobowiązań i płatności – relacjonuje Sidonia Jędrzejewska, europosłanka zaangażowana w prace parlamentarnej komisji budżetowej.

Który ze scenariuszy zostanie zrealizowany? Jakie będzie miało to efekty dla Polski i wysokości funduszy, które do 2020 r. będzie otrzymywać z UE?

Odpowiedzi na te pytania wymagają znajomości formalnego kontekstu, w którym toczy się cała dyskusja, a więc konstrukcji budżetu Unii Europejskiej i samego procesu jego uchwalania.

Budżet UE – tak, jak i zresztą budżety narodowe – ma zasięg jednego roku.

Budżet jest finansowany ze składek członkowskich, podatku VAT i ceł. Jego wartość wynosi ok. 1 proc. łącznego dochodu narodowego brutto krajów UE. W projekcie na bieżący rok jest to ok. 132 mld euro. Wydatki można podzielić na pięć głównych kategorii:

1. Trwały wzrost gospodarczy. Największa pozycja w budżecie, w jej skład wchodzi m.in. dotycząca Polski polityka spójności, czyli pomoc dla mniej rozwiniętych regionów UE;
2. Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. Druga pod względem wielkości pozycja w  budżecie, w której zawiera się przede wszystkim wspólna polityka rolna. Mówiąc wprost: dotacje dla rolników;
3. Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość;
4. UE jako partner na arenie międzynarodowej;
5. Administracja.

W normalnych warunkach budżet uchwala się od czerwca do października. Najpierw na poziomie różnych instytucji UE przygotowywane są plany wydatków, które w sierpniu weryfikuje Rada Unii Europejskiej. Potem już tylko europarlament zatwierdza projekt.

Ale – o czym zaraz – obecnie warunki nie są normalne.

W przeciwieństwie do budżetów narodowych budżet UE nie może notować deficytu. Jest też sztywny – po jego przyjęciu nie można już nim manipulować i doraźnie zwiększać wydatków. Budżet musi się także wkomponowywać w tzw. „wieloletnie ramy finansowe”. W tym opracowywanym co 7 lat dokumencie określa się sumę wydatków na ten okres, jak też – mniej więcej – ich cele.

Obecnie doniesienia medialne z Brukseli dotyczące debaty budżetowej mogą wydawać się nieprzejrzyste, bo w relacjach dziennikarskich niestety nie precyzuje się dokładnie, o czym mówią. Trzeba mieć świadomość, że w równie wysokiej temperaturze odbywają się teraz równolegle dwie zupełnie różne debaty budżetowe. Jedna z nich dotyczy projektu budżetu na 2013 r., druga wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020.

Kto pozwie UE

Europosłanka Sidonia Jędrzejewska jest w centrum wydarzeń:

– Jeśli chodzi o budżet na 2013 r. to propozycja Komisji Budżetowej Europarlamentu zakłada wzrost wydatków o 6,8 proc. do 137 mld euro. Europa jest w trudnej sytuacji gospodarczej i nie jest to najlepszy czas na oszczędności. Trzeba stymulować rynek pracy i nie można oszczędzać na edukacji. Dlatego na przykład proponujemy zwiększenie finansowania programu „Uczenie się przez całe życie”, z którego finansowany jest Erazmus – mówi Sidonia Jędrzejewska.

I dodaje, że nasze propozycje nie pokrywają się, niestety, ze znacznie bardziej konserwatywnymi propozycjami Rady UE.

– Teraz czekamy na nowe stanowisko Rady, które ma zostać przedstawione w piątek 26 października. Niestety, negocjacje mogą być trudne i choć część komentatorów wskazuje, że mogą zostać sfinalizowane z końcem listopada na unijnym szczycie, to równie dobrze mogą przeciągnąć się do 2013 r. – dodaje.

Można rozpocząć nowy rok budżetowy bez zaplanowane budżetu? Można, ale ma to swoje konsekwencje. Po pierwsze proceduralne. Zgodnie z zapisami traktatów europejskich. UE nie będzie mogła wydać w każdym kolejnym miesiącu kwoty większej niż jedna dwunasta wydatków w 2012 r.

Jest jeszcze jeden problem. Unia ma obecnie zaległe zobowiązania za zrealizowane projekty, np. wobec jednostek uniwersyteckich. Chodzi o ok. 10 mld euro. Odwlekanie spłaty tych zobowiązań jest z oczywistych względów szkodliwe. Zaczną się w końcu nawarstwiać. Może dojść do tego, że UE będzie o te opóźnienia pozywana do sądu.

– Mamy dość jasne kryterium podziału na zwolenników i przeciwników większego budżetu. Chodzi o to, kto w Unii Europejskiej jest płatnikiem netto, a kto beneficjentem netto. Zwolennikami oszczędności są więc m.in. najbardziej radykalna w swoich postulatach Wielka Brytania, Niemcy, czy Francja, a zwolennikami zwiększania wydatków są głównie nowe kraje UE. Są od tego też wyjątki. Np. Czechy, które przez jakiś czas także były zwolennikami cięć – analizuje Paweł Świeboda, prezes think-tanku DemosEuropa i były dyrektor Departamentu Unii Europejskiej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

Świeboda zwraca uwagę, że mniej więcej taki sam podział sił rysuje się w przypadku sporu o budżet na 2013 r., jak w przypadku sporu o wieloletnie ramy finansowe.

Gdzie jest nasze 300 mld zł

Jednym z najbardziej nośnych haseł propagandowych jest to o 300 mld zł (ok. 72 mld euro po obecnym kursie), które rząd pozyska dla nas z Unii w latach 2014-2020.

– Uzyskanie takiej kwoty jest możliwe. Po naszej stronie wszystko jest robione, jak należy. Mamy naprawdę dobrych negocjatorów. Problem tkwi w postulatach Wielkiej Brytanii – zauważa Świeboda.

Dbająca o swoje interesy, jak żaden inny kraj UE, Wielka Brytania rzeczywiście stawia sprawę budżetu na ostrzu noża. Erkki Tuomioja, minister spraw zagranicznych Finlandii stwierdził nawet, że stanowisko Brytyjczyków wygląda, jakby „machali Unii Europejskiej na pożegnanie.”

Jak podaje prestiżowy dziennik „Financial Times”, Komisja Europejska (popiera ją w tym parlament) chciałaby wydać we wspomnianym okresie 1,09 biliona euro. Wielka Brytania chce zmniejszenia tej kwoty nawet o 250 mld euro. Według premiera Camerona poziom rocznych wydatków powinno się na najbliższe lata ustalić na ok. 127 mld euro, czyli mniej więcej tyle, ile UE wydawała w 2011 r.

Na czym oszczędzanoby, gdyby taka lub zbliżona propozycja została przyjęta?

Wiadomo na pewno, jaki rodzaj wydatków cięcia by ominęły. Na pewno nie oszczędzanoby na wspólnej polityce rolnej, na którą wydaje się ok. 60 mld euro rocznie. Nie tylko dlatego, że – jak przekonuje w prywatnych rozmowach jeden z europejskich komisarzy – „nikt nie ma na tyle politycznej odwagi, żeby stawić czoła zastępom rolników, którzy zjechaliby protestować do Brukseli.” Przeciwko cięciom subsydiów rolniczych wypowiadają się te same kraje, które chcą oszczędności! Jest tak, bo są ich beneficjentami. Gdyby kwoty dotacji zmalały, one same musiałyby uzupełnić „brakującą” kwotę.

Co innego w przypadku polityki spójności, ta Wielkiej Brytanii dotyczy we wręcz pomiarowo pomijalnym stopniu. Dlatego to wydatki na politykę spójności idą na pierwszy ogień cięć, a wtedy Polska – wielki beneficjent polityki spójności – traci.

– To rozwijającej się gospodarce Polski jest szczególnie nie na rękę. Trudno jednak określić obecnie, które elementy polityki spójności zostałyby finansowo zredukowane. Nie wiemy, czy mowa o infrastrukturze, czy jeszcze o czymś innym. Na razie dyskusja dotyczy ogólnej kwoty cięć – zauważa Sydonia Jędrzejewska.

Na szczęście dla nas radykalna propozycja 250 miliardowych cięć jest mało realna. Mówi się jednak, że w stosunku do wyjściowej propozycji KE, jest spore prawdopodobieństwo obniżenia wydatków o 100 mld euro. Wtedy wynegocjować korzystne warunki będzie nam trudno, ale nie będzie to niemożliwe. Trzeba będzie przede wszystkim upierać się, żeby cięcia wydatków nie dotyczyły wyłącznie polityki spójności.

Europosłanka Jędrzejewska dodaje, że dyskusja wokół wieloletnich ram budżetu jest ważna także z innych względów. Brane są w jej trakcie pod uwagę zmiany w finansowaniu budżetu Unii Europejskiej.

Od dawna mówi się o tym, że UE potrzebuje własnego źródła dochodów w postaci podatku. Było osiem propozycji różnych podatków, wiele z nich niekorzystnych dla Polski, jak na przykład propozycja podatku od emisji CO2. Na szczęście zostały dwie stosunkowo niegroźne. Pierwsza, czyli pobierany bezpośrednio VAT i druga – czyli podatek od transakcji finansowych. Gdyby wybrano tę drugą, co jest najbardziej prawdopodobne, zapewne byłaby wprowadzana stopniowo. Najpierw wpływy trafiałyby do budżetów narodowych.

– Jest jeszcze jeden aspekt, który polscy politycy powinni brać pod uwagę w trakcie negocjacji. Mianowicie propozycja utworzenia równoległego budżetu dla państw strefy euro. Co prawda, pierwsze realne decyzje w tej sprawie mogą zapaść dopiero w przyszłym roku, ale już teraz trzeba zastanowić się, jakie to ma znaczenie dla pozycji Polski w Unii i naszych, odsuwanych na razie w bliżej niesprecyzowaną przyszłość, planów wejścia do strefy euro. Ewidentnie bowiem utrwala się podział na nową i starą Unię, musimy się zastanowić, jak się w tym odnaleźć – podkreśla Paweł Świeboda z DemosEuropa.

O ile nam urośnie

Niezależnie od wyniku budżetowych negocjacji, warto zadać sobie pytanie: czy rzeczywiście pieniądze kierowane do nas z UE aż tak bardzo nam pomagają. Czyli – czy gra warta jest świeczki?

Z jednej strony z pozytywną odpowiedzią na to pytanie śpieszą ekonomiści będący zwolennikami państwowego interwencjonizmu. Według nich – i teorii inspirowanych Keynesem – pieniądze unijne, które są przeznaczane na inwestycje choćby w infrastrukturę drogową wytwarzają wartość dodaną w gospodarce. Dają miejsca pracy, stymulują popyt. To optyka dominująca w ekonomicznym mainstreamie. Intuicyjnie właściwa. W końcu od maja 2004 r. do grudnia 2011 r. dostaliśmy z UE o 38 mld euro więcej niż wpłaciliśmy. Te dodatkowe pieniądze na pewno zostały jakoś spożytkowane. Argumentuje się, że finansowane z nich nawet tak absurdalne inwestycje, jak fontanny w nawet najmniejszej mieścinie generowały przecież miejsca pracy, pobudzały rynek, działały pozytywnie na PKB.

Tak więc z księgowego punktu widzenia jesteśmy jako gospodarka in plus. Na przykład pomiędzy 2007 a 2010 wpływ eurofunduszy na PKB Polski szacuje się na 0,4 do 0,8 punktu procentowego.

Ale ekonomia to nie tylko księgowość. Ważne jest, żeby obok tego, co widzi oko księgowego, dostrzegać także to, czego w tabelce zapisać się nie da.

– Źle wykorzystany kapitał może nie tylko nie wspomóc wzrostu gospodarczego, lecz nawet go osłabić. Może też zdewastować całe branże. Przykładem jest rynek różnego rodzaju bezsensownych szkoleń, który dzięki unijnym pieniądzom rozrósł się do ogromnych rozmiarów. Te pieniądze podatnik, któremu przecież je zabrano, wykorzystałby rozsądniej – argumentuje dr Ireneusz Jabłoński, ekspert Centrum im. Adama Smitha.

Z całą pewnością rządowe wyliczenia przepływów pieniężnych nie obejmują związanego z UE kosztu biurokracji, potrzebnej do obsługiwania płatności i zobowiązań, kosztów adaptacji prawa polskiego do standardów unijnych, czy kosztów biurokracji w samych firmach, które – żeby pozyskać eurokasę – muszą zatrudniać wyspecjalizowanych fundraiserów.

Zupełnie osobnym problemem są wydatki na wspólną politykę rolną. Ten protekcjonizm w najczystszej postaci zaburza strukturę globalnego handlu, choćby ograniczając eksport produktów rolnych w krajach biednych. Prof. Witold Kwaśnicki z Instytutu Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Wrocławskiego w pracy na ten temat dodaje, że subsydia powodują nawet „pogarszanie się środowiska naturalnego, czy pogorszenie się jakości żywności.”

– Jedno jest pewne. Do korzyści płynących z unijnych środków należy podchodzi ostrożnie i nie należy ich przeceniać – podsumowuje dr Ireneusz Jabłoński z Centrum im. Adama Smitha.

OF

Stanowisko Davida Camerona obrazuje spór o pieniądze w całej Unii. (CC By-SA DFID)

Zamknij pokaz zdjęć