Nawet Rumunia, Bułgaria i Rosja mają lepiej rozwinięty system PPP

02.12.2013
Wciąż mamy bardzo mało projektów realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, a większość ogłaszanych w Polsce przetargów na inwestycje w tej formule kończy się fiaskiem. Bez zachęty ze strony rządu i wcale nie skomplikowanej zmiany prawa to się nie zmieni.

(CC By NC SA My Tudut)


Sektor publiczny w Polsce musi ograniczać dług lub przynajmniej nie zwiększać obecnego zadłużenia. Samorządy zmusza do tego m.in. nowy, bardziej rygorystyczny wskaźnik zadłużenia, który zacznie je obowiązywać od 2014 roku. Jednocześnie te same samorządy dostaną w latach 2014–2020 więcej niż dotychczas środków unijnych na inwestycje z tzw. regionalnych programów operacyjnych. By je wydać, będą jednak musiały mieć pieniądze na wkład własny. Jak je znaleźć?

Jednym z najlepszych sposobów wydaje się realizacja przynajmniej części inwestycji przy użyciu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). W krajach UE zobowiązania partnera publicznego – pod pewnymi warunkami – nie są doliczane do jego zadłużenia. Te warunki to przede wszystkim wzięcie na siebie przez partnera prywatnego ryzyka związanego z budową oraz jednego z dwóch innych ryzyk: popytu lub dostępności.

>>video: PPP zadziała, gdy ryzyko będzie podzielone właściwie

Inwestycje przedwyborcze

Wydaje się więc, że w takich okolicznościach sektor publiczny w Polsce powinien zdecydowanie postawić na PPP. Tak jednak wciąż się nie dzieje, choć niektóre dane mogą sprawiać inne wrażenie. W roku 2012 znacząco zwiększyła się w Polsce liczba przetargów na realizację inwestycji publicznych z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego. W jednak 2013 wzrosła też łączna wartość przedsięwzięć, na które te przetargi ogłoszono – do 4,6 mld zł. W dodatku wydaje się, że ten wzrostowy trend utrzyma się w 2013 i 2014 roku, choćby dlatego, że przyszły rok będzie dla polskich samorządów rokiem wyborczym, co zawsze oznacza wysyp nowych inwestycji, choćby tylko planowanych.

Problem w tym, że jeśli zestawi się statystyki z danymi porównawczymi i faktami, to już przestaje być optymistycznie. Po pierwsze: w przeciwieństwie do krajów zachodnich, które wykorzystują PPP na szerszą skalę, w Polsce przy jego użyciu realizuje się głównie projekty małe. Najczęściej za kilka, kilkanaście, najwyżej kilkadziesiąt milionów złotych (przy europejskiej średniej sięgającej 160 mln euro). Głównie dlatego, że w ostatnich latach niemal wszystkie nasze projekty PPP to projekty samorządowe.

Na Zachodzie za większość takich przedsięwzięć odpowiada rząd i jego agendy. W naszym kraju rząd może się obecnie pochwalić tylko jednym realizowanym projektem PPP – budową nowej siedziby sądu rejonowego w Nowym Sączu. Po drugie: w Polsce większość przetargów na realizację inwestycji w ramach PPP kończyła się dotąd fiaskiem – albo zostały anulowane, albo mimo rozstrzygnięcia, a nawet podpisania umów, inwestycja nie dochodziła do skutku.

W 2009 r. ogłoszono w Polsce 33 przetargi na inwestycje w ramach PPP, a podpisano tylko dwie umowy z prywatnymi partnerami. W 2010 r. przetargów było 51, a umów zaledwie 11. W 2011 r. – 36 i 11, zaś w 2012 r. roku na 57 przetargów przypadło tylko 9 umów. W latach 2009–2010 anulowano w Polsce aż 45 proc. postępowań przetargowych na projekty, które miały być realizowane przy użyciu PPP.

Efekt jest taki, że w naszym kraju przedsięwzięcia realizowane z wykorzystaniem PPP to mniej niż 1 proc. wszystkich inwestycji publicznych. Pod tym względem wśród krajów OECD jesteśmy na szarym końcu. Dla porównania: w Wielkiej Brytanii, która jest światowym liderem w stosowaniu tego modelu, ów wskaźnik wynosi 23 proc. W rozwoju PPP wyprzedzają nas jednak nie tylko kraje zachodnie, ale i takie, które są biedniejsze od nas, np. Indie, które do 2009 r. miały na swym koncie 450 zakończonych lub realizowanych inwestycji w ramach tego modelu.

Tegoroczny „Raport o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce” wydany przez Centrum PPP (praca zbiorowa pod redakcją prof. Jerzego Hausera) dzieli dojrzałość rynku partnerstwa publiczno-prywatnego na trzy fazy. Polska jest dopiero w pierwszej, wstępnej fazie. W trzeciej, najbardziej zaawansowanej są Wielka Brytania i Australia, a w drugiej Niemcy, Hiszpania, Irlandia, Włochy, Francja, Holandia, Japonia, Kanada, Grecja, Portugalia, USA i Nowa Zelandia. W pierwszej fazie są oprócz nas m.in. Indie, Brazylia, Meksyk, Rosja, RPA, Rumunia czy Bułgaria, jednak z raportu wynika, że nawet te kraje wyprzedzają nas pod względem rozwoju PPP.

(infografika Darek Gąszczyk)

Za mało wiedzą

Dlaczego wypadamy w tej dziedzinie tak kiepsko? Dlaczego tyle przetargów na przedsięwzięcia PPP kończy się u nas fiaskiem? Przyczyn jest kilka. Jedną z głównych jest to, że pracownikom sektora publicznego w Polsce wciąż brakuje wystarczającej wiedzy i kompetencji w tej materii. W rezultacie instytucje publiczne w ogóle nie biorą się za PPP albo robią to w niewłaściwy sposób, np. ogłaszają przetarg na inwestycję, do której PPP nie powinno mieć zastosowania. Choćby dlatego, że stronie publicznej bardziej opłacałoby się ją przeprowadzić w tradycyjny sposób niż w ramach PPP.

Często jest tak, że samorządowcy, nie rozumiejąc w pełni tego modelu, chcą za dużo ryzyk przerzucić na partnera prywatnego. Ten nie może się na to zgodzić i przedsięwzięcie kończy się fiaskiem. Tak było np. w przypadku budowy sortowni odpadów w Przemyślu. Bardzo ciekawym przykładem jest pionierski w skali polski projekt budowy nowego szpitala powiatowego w Żywcu. Ma go budować za swoje pieniądze kanadyjski inwestor – firma InterHealth Canada, ale mimo że podpisał umowę z żywieckim starostwem powiatowym ponad dwa lata temu, do dziś inwestycja nie ruszyła. Z jednego powodu: kanadyjski inwestor nie może zamknąć finansowania tego przedsięwzięcia. Wziął bowiem na siebie aż trzy podstawowe ryzyka: budowy, dostępności i popytu.

Problem jest z tym ostatnim, bo popyt zależy od tego, jakie kontrakty uda się szpitalowi wynegocjować z Narodowym Funduszem Zdrowia. NFZ podpisuje kontrakty tylko na jeden rok i nie wiadomo, czy w kolejnych latach ich nie obetnie. Z tego powodu inwestor ma trudności z załatwieniem kredytu na budowę.

– Do trzech „P” powinno dopisać się literę „B” jak bank – tłumaczy Tomasz Korczyński z kancelarii prawnej Dentons, specjalizujący się w partnerstwie publiczno-prywatnym. – Bank powinien być w takim przedsięwzięciu od początku, a u nas często dołącza się go dopiero na końcu, gdy umowa między partnerem prywatnym i publicznym jest już podpisana. Stąd sytuacje, w których przedstawiciel banku mówi: nie ma możliwości skredytowania tego przedsięwzięcia na takich warunkach, jakie ze sobą wynegocjowaliście.

Adam Szejnfeld, poseł i ekspert gospodarczy PO, uważa, że główną barierą w rozwoju PPP w Polsce jest mentalność pracowników administracji publicznej i polityków, ich strach przed realizowaniem wspólnych projektów z partnerami prywatnymi.

– Wykreowano i upowszechniono u nas niemający nic wspólnego z rzeczywistością pogląd, że do trzech „P” często trzeba dopisywać czwarte. „P” jak prokurator – mówi. – Każdą aktywność funkcjonariusza publicznego na styku z biznesem, nawet samo spotkanie posła czy burmistrza z przedsiębiorcą, traktuje się u nas jako kryminogenne. Jak w takich warunkach ma kwitnąć PPP? Do tego trzeba dodać inną często występującą cechę naszych funkcjonariuszy publicznych. To ich podejście do inwestycji: mam pieniądze, to ją realizuję, nie mam, to nie realizuję, choć przy braku środków w budżecie mogliby ją zrealizować, wykorzystując partnerstwo publiczno-prywatne. PPP jednak jeszcze nie funkcjonuje w powszechnej świadomości jako sposób na realizację inwestycji publicznych.

Z przywołanego wyżej raportu o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce, ale i z wypowiedzi najlepszych polskich ekspertów w tej dziedzinie (choćby Ireny Herbst, szefowej i założycielki Centrum PPP) wynika jednak, że za to, że pracownikom sektora publicznego wciąż brakuje wiedzy i kompetencji, że boją się projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, odpowiada w dużej mierze rząd, nadal traktując PPP po macoszemu.

Polski rząd (wraz ze swymi agendami) sam realizuje obecnie tylko jeden i do tego mały projekt partnerstwa publiczno-prywatnego, co zachętą dla samorządów z pewnością nie jest. To jednak tylko jeden element. Wedle „Raportu o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce” o dojrzałości danego rynku w tej dziedzinie przesądzają nie tylko liczba realizowanych projektów czy tempo ich przyrastania, ale także rozwiązania instytucjonalno-prawne decydujące o przejrzystości uruchamianych projektów, konkurencyjności i rzeczywistej korzystności oraz efektywności projektów PPP. Autorzy raportu przekonują, że takich rozwiązań w Polsce wciąż brakuje.

O co konkretnie chodzi? Po pierwsze o publiczne, rządowe agendy, które zajmowałyby się m.in. upowszechnianiem wiedzy na temat PPP i promowaniem tego modelu. W branych pod uwagę przez autorów raportu kilkunastu krajach europejskich i kilku pozaeuropejskich, gdzie PPP się rozwija, tylko w Szwajcarii, Hiszpanii i w Polsce nie ma rządowej instytucji, która ma się zajmować się partnerstwem publiczno-prywatnym (Centrum PPP to prywatna fundacja).

W większości krajów, w których skutecznie i na większą skalę wykorzystuje się tę formułę, obowiązują firmowane i formalnie zaakceptowane przez rząd procedury postępowania podczas przygotowywania projektów PPP. Są tam szczegółowe regulacje pokazujące, jak je przygotowywać. Tamtejsze rządy wskazują też i promują wzorce dobrych praktyk w tej dziedzinie. Są w tych krajach również publiczne agendy, które jeszcze przed etapem przygotowań do danego przedsięwzięcia analizują, czy stronie publicznej rzeczywiście bardziej opłacałoby się je realizować przy użyciu PPP niż w systemie tradycyjnym. W Polsce takich rozwiązań wciąż brakuje.

>>video: Sposoby finansowania projektów samorządowych

Nie ma też określonej strategii oraz polityki państwa, która bardziej ogólnie wskazywałaby, w jakich dziedzinach, kiedy i w jaki sposób można i powinno się realizować inwestycje publiczne w oparciu o PPP, jak rozwijać w Polsce ten model inwestowania. Taką politykę i strategię mają chociażby Indie, które starają się wykorzystać partnerstwo publiczno-prywatne do przyspieszenia swego rozwoju i poprawy infrastruktury.

Skutki tych zaniechań w Polsce są większe niż na pierwszy rzut oka się wydaje. W krajach zachodnich, ale i w Indiach, dziedziny, w których realizuje się najwięcej projektów partnerstwa publiczno-prywatnego, są odbiciem tamtejszych najpilniejszych potrzeb społecznych. Najwięcej projektów PPP dotyczy tam budowy dróg i transportu (ponad połowa), szpitali, szkół i obronności. W Polsce ta struktura jest na razie zupełnie inna. W latach 2009–2011 aż 37 proc. przedsięwzięć, które miały być realizowane przy użyciu PPP, to inwestycje w sport i rekreację, czyli m.in. osławione aquaparki czy stadiony.

(infografika Darek Gąszczyk)

W 2012 r. też zajęły one w tym zestawieniu pierwszą pozycję, choć ich udział procentowy znacząco się skurczył (do 19 proc.). Na drugim miejscu w 2012 r. była energetyka (18 proc.), na trzecim – kultura (11 proc.), a na czwartym razem parkingi, gospodarka wodociągowo-kanalizacyjna i edukacja (po 7 proc.). Taka struktura, według autorów „Raportu o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce”, dowodzi braku umiejętności posługiwania się tym narzędziem oraz aktywności podmiotów władzy publicznej szczebla krajowego.

Ustawa wstrzymuje rozwój

Administracja centralna wciąż niechętnie i opornie likwiduje bariery prawne hamujące rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego. Od trzech lat Centrum PPP bezskutecznie próbuje przekonać rząd do niewielkiej nowelizacji ustawy o finansach publicznych – chodzi o doprecyzowanie artykułu 124 ust. 4 i art. 236 ust. 4 tejże ustawy. W obecnym brzmieniu tych przepisów można je interpretować tak, że wszystkie wynikające z umowy PPP zobowiązania finansowe strony publicznej wobec partnera prywatnego to wydatki bieżące. Jeśli jednak przedmiotem tej umowy jest określona inwestycja, to zdaniem Ireny Herbst owe zobowiązania powinny być w dużej części kwalifikowane jako wydatki inwestycyjne.

Dlaczego to ma znaczenie? Ponieważ wysokość wydatków bieżących, a właściwie nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi, będzie w dużej mierze decydowała o tym, czy samorządy w Polsce zmieszczą się w nowym wskaźniku zadłużenia, który zacznie je obowiązywać od 2014 roku. Zaliczanie do takich wydatków wszystkich zobowiązań finansowych samorządu wobec partnera prywatnego będzie zniechęcać samorządowców do realizowania projektów partnerstwa publiczno-prywatnego.

– Udało się nam przekonać do tej nowelizacji wszystkie ministerstwa oprócz resortu finansów – opowiada Irena Herbst. – Ministerstwo Finansów tłumaczyło, że to rozwiązanie wprowadziłoby nierówność pomiędzy podmiotami publicznymi, to znaczy, że mogłyby z niego korzystać samorządy, ale inne instytucje publiczne już nie. Ale przecież nic nie stoi na przeszkodzie, by dla pozostałych podmiotów publicznych też przyjąć to rozwiązanie.

Szkoda, że nic się nie zmienia, bo mimo wszystkich barier coraz więcej samorządów w Polsce chciałoby realizować część swych planów inwestycyjnych przy użyciu PPP. Szkoda, bo mimo przeszkód wiedza polskich samorządowców w tej dziedzinie rośnie i przybywa bardzo ciekawych, nowatorskich przedsięwzięć samorządowych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Na przykład w Krakowie prywatny inwestor (włosko-polskie konsorcjum) ma w ramach PPP wybudować nowy cmentarz komunalny wraz ze spopielarnią zwłok. Nie brakuje jeszcze bardziej spektakularnych przykładów.

To m.in. budowa spalarni śmieci za ponad 700 mln zł w Poznaniu, rewitalizacja terenów przy dworcu PKP w Sopocie za 100 mln zł czy wymiana 2 tys. przystanków autobusowych w Warszawie. Te projekty robią wrażenie, są zachętą dla innych, jest na czym budować. By jednak doszło do przełomu, najpierw do PPP bardziej musi przekonać się polski rząd.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test