Nowa ustawa nie pomoże pracującym bez etatu

18.11.2014
Nadużywanie umów cywilnoprawnych przez pracodawców to fakt, ale nie każda umowa zlecenie i o dzieło to „umowa śmieciowa”. Przyjęcie przez Sejm rządowego projektu oskładkowania zleceń do wysokości płacy minimalnej nie rozwiązuje głównego problemu osób zatrudnianych na zlecenie w sytuacji, gdy powinny mieć umowę o pracę.

(infografika Dariusz Gąszczyk/ CC BY-NC by John)


Nadal brak m.in. ustawowego prawa do dni wolnych czy zwolnienia lekarskiego. Jedyny skutek uchwalonych zmian będzie taki, że osoby wykonujące kilka zleceń zapłacą wyższe składki. Jakie rozwiązania należy zatem wprowadzić, aby rzeczywiście pomóc ofiarom nadużywania umów cywilnoprawnych?

Dlaczego rząd wziął się za zlecenia

Warto przypomnieć skąd wzięła się niechlubna moda na używanie określenia „umowa śmieciowa”. Jeszcze kilka lat temu pojęcie „umowy śmieciowej” niemal nie istniało w dyskursie publicznym, a temat zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych nie budził u ekonomistów i dziennikarzy większych emocji. Wszystko zmieniło się w latach 2011-12, prawdopodobnie na skutek rozpropagowania pojęcia „śmieciówki” przez działaczy związków zawodowych: NSZZ „Solidarność” ogłosił rok 2012 Rokiem Walki z Umowami Śmieciowymi, a Piotr Szumlewicz z OPZZ definiował je jako „te rodzaje umów, które nie dają trwałego zatrudnienia, a pracowników można zwolnić z dnia na dzień. W tym kontekście zazwyczaj mówi się o umowach o dzieło i umowach zlecenie”.

Ten emocjonalny ton szybko wytworzył wrażenie, że każda umowa cywilnoprawna jest nadużyciem i powinna być umową o pracę (najlepiej na czas nieokreślony). Wielu publicystów zapomniało, że umowa cywilnoprawna jest całkowicie legalna w przypadku, jeżeli zatrudnienie nie spełnia warunków kodeksu pracy, takich jak wykonywanie pracy na podstawie poleceń przełożonego, w wyznaczonym przez niego czasie i miejscu. A problem nadużyć powstaje tylko wtedy, jeżeli zlecenie otrzymuje pracujący, którego zatrudnienie takie cechy posiada.

Gdyby nie taki właśnie ton dyskursu, według którego każdy kontrakt cywilnoprawny jest haniebnym nadużyciem, rząd w mądrzejszy sposób rozwiązałby problem tych zatrudnionych, którzy wbrew przepisom mają zlecenie zamiast umowy o pracę.

Tylko 25 proc. umów to rzeczywiście„śmieciówki”

Pomimo braku precyzyjnych danych statystycznych dotyczących tzw. zatrudnienia pozakodeksowego można przeprowadzić wyliczenia, które wskazują, że w Polsce nadużywanie umów cywilnoprawnych dotyczy około 25 proc. osób zatrudnionych wyłącznie na podstawie takich umów. Innymi słowy, w przypadku 75 proc. pracujących umowy te są całkowicie adekwatne do rodzaju i trybu wykonywanej pracy.

Na podstawie danych Państwowej Inspekcji Pracy, która w 2013 r. uznała 19 proc. skontrolowanych umów cywilnoprawnych za nielegalne, można ostrożnie szacować, że nadużyciami jest 15-25 proc. wszystkich umów cywilnoprawnych. Jaki to procent samych zatrudnionych? Jak podaje KPRM, w 2010 r. 153,8 tys. z 1,07 mln osób zatrudnionych wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych (przy uwzględnieniu mikroprzedsiębiorstw zatrudniających do 9 osób, a nieujmowanych w statystykach GUS) miało więcej niż jedną umowę zlecenie (przyjmijmy, że średnio były to trzy takie kontrakty,

Można szacować, że podobnie 20 proc. z ok. 200 tys. osób mających według KPRM umowę o dzieło miało średnio trzy umowy, a reszta po jednej (40 tys. zatrudnionych). W sumie zatem ok. 200 tys. z 1,07 mln osób pracujących na umowach cywilnoprawnych miało więcej niż jedną umowę (a średnio trzy). Z kolei w 2013 r., według obejmujących także mikrofirmy szacunków „Dziennika Gazety Prawnej” na podstawie danych GUS, na umowach cywilnoprawnych pracowało 1,6 mln osób. Jeżeli założymy, że liczba zatrudnionych posiadających kilka umów rosła w tempie, w jakim powiększyła się suma wszystkich pracujących na podstawie umów cywilnoprawnych między rokiem 2010 a 2013 (50 proc.), to w 2013 r. osób mających średnio trzy umowy było 300 tys. na ogólną liczbę 1,6 mln (co daje 2,2 mln umów cywilnoprawnych w gospodarce).

Na każdą z 1,6 mln osób zatrudnionych na zleceniach i umowach o dzieło przypada więc średnio 1,4 umowy. Skoro nadużycia dotyczą ok. 15-25 proc. umów, to odsetek ten stanowi od 330 tys. do 550 tys. kontraktów, a zatem od 235 tys. do 390 tys. osób zatrudnionych na podstawie takich umów. Nadużycia obejmują więc od 14,7 do 24,3 proc. wszystkich zatrudnionych wyłącznie na umowach cywilnoprawnych. Choć taki odsetek to spora liczba Polek i Polaków, to mimo wszystko nadużywanie zleceń i umów o dzieło dotyczy mniejszości z 1,6 mln osób pracujących na podstawie takich kontraktów.

„Ozusowanie” lekiem na każde zło

Egzaltowany dyskurs na temat umów cywilnoprawnych sprawił, że „walka ze śmieciówkami” stała się w tym roku jednym z głównych haseł polityki rządu byłego już premiera Donalda Tuska. W styczniu premier zapowiedział, że „zadaniem rządu będą prace nad zakończeniem ery tzw. umów śmieciowych. Śmieciówki to praca odarta z godności i poczucia bezpieczeństwa na przyszłość”. W wypowiedzi tej widać brak rozróżnienia na legalne i nadużywane umowy cywilnoprawne, spowodowany zapewne emocjonalną i niemerytoryczną debatą. Nieobecność takiego podziału była sygnałem, że zaproponowane przez rząd rozwiązania nie będą nakierowane na poprawienie sytuacji 400 tys. ofiar nadużywanych zleceń przy jednoczesnym „nieprzeszkadzaniu” 1,2 mln pozostałych zleceniobiorców.

Nie wiedzieć czemu rząd uznał, że ofiarom nadużywania kontraktów cywilnoprawnych (za których uznał wszystkich zleceniobiorców) najbardziej brakuje oskładkowania ich umów w przypadku, gdy ktoś posiada więcej niż jedno zlecenie. Zgodnie z ustawą uchwaloną 23 października przez Sejm, w 2016 r. do wysokości płacy minimalnej zostaną „ozusowane” wszystkie zlecenia, a nie tylko jedno wybrane. Tymczasem takie rozwiązanie prowadzi do istotnego pomniejszenia wynagrodzeń zatrudnionych: w przypadku zlecenia wartego 1000 zł brutto (856 zł netto) nastąpi utrata dodatkowych 100 zł. Jeżeli przyjmie się, że zatrudnieni na nadużytych zleceniach to osoby najmniej zarabiające (np. zatrudnione na zleceniu po to, aby pracodawca ominął przepisy o płacy minimalnej), to decyzja rządu i 419 posłów jest skrajnie nieempatyczna wobec tych, którzy ledwo wiążą koniec z końcem. Polska powinna się tu raczej wzorować na Niemczech, gdzie umowa z wynagrodzeniem do 450 euro – tzw. mini-job – nie wiąże się z prawie żadnymi składkami ani podatkami po stronie pracownika.

Przyjęty przez Sejm sposób na walkę z nadużywaniem zleceń jest nietrafiony także dlatego, że dotyczy specyficznej mniejszości osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych – tych, którzy mają po kilka zleceń. Nie jest powiedziane, że to akurat w ich przypadku umowy te są najczęściej nadużywane. Wręcz przeciwnie – prawdopodobnie nadużycia są częstsze w przypadku posiadaczy jednego zlecenia, które de facto powinno być etatem, podczas gdy posiadacze kilku zleceń to zazwyczaj „wolni strzelcy” (m.in. tłumacze, graficy, informatycy).

Uzasadnione jest stwierdzenie, że w medialnym lamencie nad „umowami śmieciowymi” rząd upatrzył łatwą szansę na zwiększenie przychodów ZUS pod przykrywką sloganów o pomocy ofiarom „śmieciówek”. W trakcie październikowej debaty nad oskładkowaniem zleceń posłowie z entuzjazmem przytaczali argument, że za sprawą „ozusowania” zbiegu zleceń ZUS zyska ok. 650 mln zł rocznie. Po odjęciu składek odprowadzanych od wynagrodzeń członków rad nadzorczych będzie to 350 mln zł zabranych z kieszeni „zwykłych” zleceniobiorców.

Jak się kończy niezrozumienie przyczyn nadużywania zleceń

W wypowiedziach wielu polityków, w tym Donalda Tuska, widać brak elementarnej wiedzy dotyczącej przyczyn nadużywania umów cywilnoprawnych i skutków takiego nadużycia dla „zwykłego człowieka”. Składki emerytalne nie są głównym problemem osób zatrudnionych na podstawie zleceń, ponieważ jeżeli zlecenie jest jedynym tytułem do ubezpieczenia, składki pobierane są właśnie od niego: tak dzieje się w większości przypadków (w 2012 r. składki ze zlecenia odprowadzało 815,8 tys. podatników). Prawdziwym kłopotem dla ofiar nadużywania zleceń i umów o dzieło – kasjerek, ochroniarzy, sprzątaczek – jest brak regulacji dotyczących nadgodzin, brak prawa do dni wolnych czy zwolnienia lekarskiego.

A jakie są przyczyny nadużywania zleceń? Niektórzy pracodawcy postępują w ten sposób, ponieważ chcą uniknąć czasochłonnych i absurdalnych obciążeń administracyjnych, świetnie opisanych przez Łukasza Guzę w „DGP” („Wszystko, tylko nie etat”, 8-10.08.2014 r.). Dlatego prawidłowym sposobem „walki ze śmieciówkami” byłoby usunięcie z kodeksu pracy przepisów rodem z poprzedniej epoki. Inne firmy nie chcą mieć obowiązku stosowania się do przepisów o płacy minimalnej, nadgodzinach i czasie pracy.  W tym przypadku potrzebne są rozwiązania takie jak objęcie zatrudnionych na zleceniu czy umowie o dzieło podstawowymi prawami wynikającymi z kodeksu pracy czy wzmocnienie uprawnień inspekcji pracy.

W porównaniu z problemami takimi jak brak prawa do wypoczynku słabo wypada przedstawiane przez Ministerstwo Pracy uzasadnienie „ozusowania” zbiegu zleceń. Resort argumentował, że czasami pracodawcy decydują się na odprowadzanie składek od umowy o najniższej kwocie. „Z korespondencji kierowanej do resortu pracy wynika, że ta praktyka jest stosowana wbrew woli zleceniobiorców, którzy nie mają realnych możliwości wyboru wyższego ubezpieczenia” – piszą urzędnicy Ministerstwa Pracy. Nie przedstawiają jednak żadnych badań, choćby sondażowych, które przedstawiałyby skalę tego zjawiska. Ministerstwo ignoruje też wspomniane realne dane, z których można wyliczyć, że nadużywanie umów zleceń dotyczy mniejszości (15-25 proc.) osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Wszystko lepsze od oskładkowania

Chcąc rzeczywiście pomóc zatrudnionym na umowach cywilnoprawnych, rząd mógł sięgnąć po cały arsenał lepszych pomysłów na polepszenie ich sytuacji. Rozwiązania te można podzielić na trzy grupy:

1) nadanie zatrudnionym na podstawie umów cywilnoprawnych podstawowych uprawnień, jakie przysługują osobom zatrudnionym na podstawie kodeksu pracy;

2) wzmocnienie Państwowej Inspekcji Pracy, aby mogła skuteczniej przeciwdziałać nadużyciom;

3) reforma struktury umowy o pracę oraz eliminacja obciążeń związanych z zatrudnieniem etatowym.

Do pierwszej grupy można zaliczyć wniesiony przez SLD projekt wprowadzenia godzinowej płacy minimalnej, którą objęci byliby nie tylko zatrudnieni na podstawie umowy u pracę, ale także zleceniobiorcy i wykonawcy dzieł. Po pierwszym czytaniu w czerwcu projekt został skierowany do dalszych prac w sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. Niewątpliwie wprowadzenie takiego rozwiązania wyeliminowałoby niechlubną praktykę zatrudniania ochroniarzy czy kasjerek za 4-5 złotych za godzinę.

Dużą wadą projektu jest jednak założenie, że czas pracy można wyliczyć w przypadku każdej umowy cywilnoprawnej. Tymczasem absurdem byłoby wyliczanie czasu pracy w przypadku reprezentanta wolnego zawodu, np. tłumacza czy artysty. Dlatego dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie godzinowej płacy minimalnej dla zleceniobiorców w wersji okrojonej – dotyczącej zawodów, które ze swojej natury są związane z określonym wymiarem czasu i miejscem pracy, jak ochroniarz czy ekspedient w sklepie. Zmodyfikowany w ten sposób projekt ustawy nie wyglądałby już na porywanie się z motyką na słońce.

Z kolei Państwowa Inspekcja Pracy wyraża się przychylnie na temat rozszerzenia przepisów o czasie pracy na zleceniobiorców i wykonawców dzieł. Jak mówiła w styczniu główna inspektor pracy Iwona Hickiewicz, „Komisja Kodyfikacyjna Prawa Pracy proponowała, by obejmowały ich przepisy dotyczące wypoczynku, norm czasu pracy, czyli głównie rozwiązań wpływających na bezpieczeństwo i zdrowie zatrudnionych. To dobry pomysł, bo dziś wiele osób, od których zależy bezpieczeństwo pozostałych, pracuje bez ograniczeń czasowych na cywilnych kontraktach”.

Obecnie nie jest zabronione, aby osoby pracujące na zleceniu wykonywały pracę przez kilkanaście godzin dziennie. Zleceniobiorcy nie mają też prawa do pięciodniowego tygodnia pracy czy do nakazanego prawem UE nieprzerwanego 11-godzinnego odpoczynku w ciągu doby. Brak prawa do wolnych niedziel i świąt jest szkodliwy nie tylko w przypadku ewidentnego nadużywania umów cywilnoprawnych, ale nawet w sytuacji, kiedy umowa cywilnoprawna jest zawarta legalnie.

Do podobnych rozwiązań należy wygłoszona w październikowym exposé zapowiedź premier Ewy Kopacz, zgodnie z którą osoby pracujące na umowie o dzieło od 2016 r. uzyskają prawo do rocznego świadczenia rodzicielskiego. Taka zmiana wyeliminuje obawę zatrudnionych w ten sposób kobiet, że decyzja o dziecku pozbawi je źródła dochodu na czas, kiedy prawdopodobnie będą przebywać z dzieckiem w domu – takiego problemu nie doświadczają kobiety mające umowę o pracę.

Natomiast Twój Ruch proponował, aby osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych mogły przystępować do związków zawodowych. Projekt ten upadł jednak we wrześniu podczas pierwszego czytania.

Zwiększenie uprawnień inspektorów

Kolejnym sposobem na polepszenie sytuacji osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych byłoby zwiększenie uprawnień Państwowej Inspekcji Pracy. Widząc, że w danym przedsiębiorstwie zleceniobiorca wykonuje pracę spełniającą warunki określone w kodeksie pracy – pracuje pod nadzorem kierownika oraz w czasie i miejscu przez niego wyznaczonym – inspektor musiałby nałożyć na przedsiębiorstwo dużo wyższą karę niż może to uczynić teraz (czyli np. minimum 15 tys. zł zamiast maksymalnie 2 tys. zł).

Wprowadzenie takiego rozwiązania sprawiłoby, że w wyniku stwierdzenia przez PIP nielegalnego zawarcia umowy cywilnoprawnej pracodawca straciłby oszczędności na składkach i płacy, jakie zyskał, zawierając nieuprawnione zlecenie. Jednocześnie należałoby wprowadzić standardy postępowania inspektorów gwarantujące rzetelność kontroli, aby zapobiec przypadkom, w których inspekcja pracy niesłusznie uznałaby legalną umowę cywilnoprawną za nadużycie. Tak niestety działo się latem tego roku podczas kontrolowania przez ZUS umów o dzieło.

Reforma umowy o pracę

Trzecią grupę rozwiązań mogłyby być zmiany dotyczące bezpośrednio struktury umowy o pracę oraz przepisów prawa pracy. Skoro przyczyną nadużywania umów cywilnoprawnych są obciążenia, przez które firmy tracą mnóstwo czasu – m.in. skomplikowany sposób wyliczania urlopów czy obowiązkowe szkolenia BHP – to naturalną reakcją ustawodawcy powinno być usunięcie zbędnych absurdów.

Jak już wspomniano, do nadużywania zleceń prowadzi chęć zaoszczędzenia na kosztach pracy. W tym kontekście należy się zastanowić nad obniżką składek ZUS, aby zatrudnienie na płacę minimalną 1680 zł nie oznaczało dla pracodawcy kosztu ponad 2040 zł, a dla pracownika płacy w wysokości 1240 zł „na rękę”. Ponadto obniżenie minimalnego wynagrodzenia do np. 1400 zł w gorzej rozwiniętych regionach Polski (np. na Warmii i Mazurach) mogłoby zachęcić tamtejsze firmy do zatrudniania na umowę o pracę.

Oryginalny pomysł na walkę z nadużywaniem umów cywilnoprawnych poprzez reformę prawa pracy ma Instytut Badań Strukturalnych. Eksperci IBS – Piotr Arak, Piotr Lewandowski i Piotr Żakowiecki – wzorując się m.in. na analizach ekonomisty Tito Boeriego proponują zredukowanie istniejących w Polsce form zatrudnienia do jednego rodzaju umowy o pracę przy jednoczesnym skróceniu okresów wypowiedzeń oraz wprowadzeniu dużych uproszczeń, takich jak likwidacja obowiązku wysyłania wszystkich pracowników na okresowe badania lekarskie czy obniżka kosztów zwolnienia chorobowego.

>>Czytaj więcej: Jeden kontrakt zamiast bałaganu na rynku pracy

Jak piszą eksperci, mniejsza trudność w rozwiązaniu umowy zachęcałaby pracodawców do „zatrudniania na etat osób, które obecnie często pracują na umowy cywilnoprawne”. Chodzi tu więc głównie o osoby młode, które nie zdążyły „załapać się” na etat w pierwszych latach XXI w., zanim nadużywanie zleceń stało się popularne.

Jak proponuje IBS, kiedy staż pracy trwa mniej niż rok, okres wypowiedzenia wynosiłby 2 tygodnie; w przypadku pracownika zatrudnionego od roku do 3 lat byłby to miesiąc; a jeżeli zwalniana byłaby osoba pracująca dłużej niż 3 lata, wypowiedzenie trwałoby 2 miesiące. Obecnie, co jest ewenementem na skalę Europy, miesięczne wypowiedzenie otrzymuje się już po przepracowaniu pół roku, a w przypadku stażu pracy dłuższego niż 3 lata są to aż 3 miesiące.

Inny pomysł na zmiany w kodeksie pracy ma resort zatrudnienia. Jak ogłosił w styczniu wiceminister pracy Jacek Męcina, ministerstwo chce wprowadzić tzw. umowę projektową, która de facto byłaby umową zleceniem lub umową o dzieło podlegającą kodeksowi pracy, a zatem dającą pracownikowi m.in. prawo do dni wolnych. Byłaby ona podpisywana w celu wykonania konkretnego projektu zlecanego pracownikowi przez firmę. Zatrudnieniu takiemu towarzyszyłoby mniej obciążeń administracyjnych niż w przypadku klasycznego etatu.

Według wiceministra Męciny taki rodzaj umowy jest potrzebny zwłaszcza mikroprzedsiębiorcom, którzy często nie mogą pozwolić sobie na zatrudnienie pracownika na etat. Pomysł nie jest nowy, ponieważ został zaprezentowany już w 2011 roku. Szkoda, że rząd dużo szybciej zajął się pozorowaną walką z nadużywaniem zleceń poprzez „ozusowanie” niż sensownym rozwiązaniem, jakim jest umowa projektowa.

Wprowadzenie elastycznej jednej umowy o pracę czy umowy projektowej na pewno dałoby zatrudnionemu większą stabilność zatrudnienia niż w przypadku umowy zlecenia i o dzieło, przy jednoczesnym niewprowadzaniu nadmiernych obciążeń dla pracodawcy. Zatrudnionym łatwiej byłoby zadecydować m.in. o wzięciu kredytu hipotecznego czy o założeniu rodziny.

Najprościej zmodyfikować kodeks cywilny

Powyższe przykłady pokazują, że rozsądnych pomysłów na walkę z nadużywaniem umów cywilnoprawnych jest mnóstwo. Najwłaściwszym lekarstwem na tę chorobę wydaje się być usunięcie zbędnych kodeksowych obciążeń – jak długie okresy wypowiedzenia czy obowiązki biurokratyczne – które powodują, że pracodawcy często wbrew prawu uciekają się do zatrudnienia cywilnoprawnego. Równocześnie prawo powinno zapewnić wszystkim zatrudnionym podstawowe uprawnienia związane z m.in. czasem pracy.

Rewolucja w kodeksie pracy w postaci wprowadzenia „jednego kontraktu” lub „projektówki” może trwać długo. Co więcej, nie wiadomo, czy w ogóle dojdzie do skutku. Aby już teraz pomóc 400 tysiącom osób niesłusznie zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, warto jak najszybciej objąć tych pracujących podstawowymi przepisami o czasie pracy i dniach wolnych. Wbrew pozorom nie musiałoby to oznaczać kopiowania kodeksu pracy do kodeksu cywilnego – wystarczy kilka zapisów, przykładowo:

1) „wykonawca umowy zlecenia/o dzieło ma prawo do niewykonywania umowy w niedziele i dni ustawowo wolne od pracy lub w inne dni stanowiące ekwiwalent za wykonywanie umowy w niedziele i święta”;

2) „wykonawcom umowy, którzy wykonują zawody określone w rozporządzeniu, przysługuje godzinowe minimalne wynagrodzenie”;

3)„wykonawca ma prawo do niewykonywania umowy w okresie choroby poświadczonej dokumentem od lekarza”.

Być może to właśnie pojawienie się w kodeksie cywilnym tych zapisów jest kluczem do szybkiego i sprawnego rozwiązania problemów takich posiadaczy umów cywilnoprawnych, którzy w rzeczywistości powinni mieć etat. Nie wiadomo przecież, czy po wprowadzeniu „umowy projektowej” firmy rzeczywiście masowo zrezygnowałyby ze zleceń.

Autorka jest absolwentką Uniwersytetu Warszawskiego. Koordynatorka programu badawczego „Unia Europejska a rozwój” w Forum Obywatelskiego Rozwoju. Współzałożycielka serwisu Prawdometr.pl oceniającego prawdomówność polityków.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test