Nowy model finansowania projektów rozwojowych

28.11.2018
Finansowanie mieszane, łączące ze sobą fundusze pomocowe i komercyjne, wydaje się być jednym z kluczy do większego zaangażowania sektora prywatnego w realizację projektów rozwojowych w krajach rozwijających się.


Finansowanie mieszane (ang. blended finance) to stosunkowo nowy, ale coraz popularniejszy model finansowania przedsięwzięć rozwojowych, który w polskiej literaturze fachowej jest jednak wciąż dość słabo opisany i przeanalizowany. Nie doczekał się też ogólnie uznanej definicji.

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) definiuje blended finance jako „strategiczne wykorzystanie funduszy rozwojowych w celu mobilizacji dodatkowych (komercyjnych) środków finansowych dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju krajów rozwijających się”. Zgodnie z tą koncepcją, fundusze alokowane na cele rozwojowe (zarówno publiczne, jak i prywatne, tak o charakterze koncesyjnym, jak i niekoncesyjnym) są wykorzystywane do mobilizacji dodatkowych funduszy mających przeznaczenie komercyjne (zarówno publicznych, jak i prywatnych) i z nimi „mieszane”. Połączony kapitał jest następnie wykorzystywany do finansowania projektów z zakresu edukacji, opieki zdrowotnej, ochrony środowiska, infrastruktury transportowej i energetycznej, itp. Przyjmuje się jednocześnie, że immanentną cechą blended finance jest:

  • element „dodatkowości” (ang. additionality), co oznacza, że zaangażowanie funduszy rozwojowych jest warunkiem sine qua non wygenerowania środków komercyjnych;
  • pozytywny, długofalowy wpływ rozwojowy (ang. development impact), a więc przeznaczenie połączonego kapitału na sfinansowanie przedsięwzięcia przynoszącego ewidentne korzyści społeczne, gospodarcze czy środowiskowe dla kraju rozwijającego się i jego społeczeństwa.

Podejście, które leży u podstaw finansowania mieszanego, nie jest nowe, a instrumenty zbliżone do testowanych obecnie były stosowane już na przełomie lat 40. i 50. XX w. przez administrację amerykańską przy realizacji Planu Marshalla. Renesans zainteresowania blended finance w bieżącej dekadzie wynika przede wszystkim z przyjęcia w 2015 r. tzw. Celów Zrównoważonego Rozwoju (ang. Sustainable Development Goals – SDGs). Wiąże się to z koniecznością poniesienia w latach 2015-2030 ogromnych wydatków inwestycyjnych szacowanych przez Konferencję Narodów Zjednoczonych ds. Handlu i Rozwoju (UNCTAD) na ok. 4,5 bln dolarów rocznie, głównie w krajach rozwijających się. Zgromadzenie tych funduszy nie jest możliwe bez dużo większego niż dotychczas zaangażowania finansowego sektora prywatnego, a zwłaszcza inwestorów instytucjonalnych (banków, towarzystw inwestycyjnych, firm ubezpieczeniowych, itp.), których aktywa – wg McKinsey Global Institute –  opiewają na łączną kwotę ok. 120 bln dolarów. Jednakże instytucje te nie są za bardzo skłonne do finansowania SDGs, zwłaszcza w krajach najuboższych.

Kombinacja instrumentów

Wynika to z wielu przyczyn, przede wszystkim z realnego lub potencjalnego ryzyka inwestowania w tych krajach i niepewności zysków na tamtejszych rynkach, braku wystarczająco dobrych projektów (ang. bankable projects) czy też skomplikowanych i zmieniających się ram prawnych i instytucjonalnych. Finansowanie mieszane ma umożliwić obniżenie ryzyka inwestowania lub udzielenie inwestorowi prywatnemu gwarancji uzyskania dodatkowego zysku oraz ograniczyć niepewność związaną z daną transakcją i tym samym skłonić go do wyłożenia środków na dane przedsięwzięcie rozwojowe, przyciągnąć innych partnerów komercyjnych i zwiększyć – czasem wielokrotnie – pulę dostępnych funduszy.

Fundusze rozwojowe (przede wszystkim oficjalna pomoc rozwojowa – ODA) są uruchamiane przez agencje rozwojowe, międzynarodowe banki rozwoju, krajowe instytucje finansujące rozwój (ang. development finance institutions – DFIs) czy też organizacje dobroczynne. Z kolei źródłem funduszy komercyjnych może być firma, bank, fundusz emerytalny, towarzystwo ubezpieczeniowe, itp. Aby fundusze rozwojowe były w stanie zmobilizować dodatkowe fundusze o charakterze komercyjnym, muszą być zaoferowane w formie, która jest atrakcyjna dla partnera komercyjnego i ułatwi mu podjęcie pozytywnej decyzji o zaangażowaniu się w przedsięwzięcie rozwojowe. Formy te to najczęściej:

  • bezpośrednie udostępnienie środków finansowych w postaci pożyczek, inwestycji typu equity, ich kombinacji (różne formy tzw. mezzanine finance) lub darowizn (grantów) na pokrycie części kosztów przygotowania lub realizacji projektu;
  • ubezpieczanie transakcji od ryzyka za pośrednictwem gwarancji lub polis ubezpieczeniowych;
  • przekazanie pomocy technicznej, doradztwa i szkoleń;
  • stworzenie zachęt rynkowych, ważnych szczególnie w przypadku chęci wprowadzenia na rynek nowych dóbr rzeczowych lub usług (np. tzw. advanced market commitments tj. udzielenie gwarancji uzyskania przez partnera prywatnego ceny wyższej od obowiązującej na rynku w danym kraju rozwijającym się).

Powstały niedawno Europejski Fundusz Zrównoważonego Rozwoju stosuje takie instrumenty, jak granty inwestycyjne (darowizny na pokrycie części kosztów projektu), subsydiowanie stopy procentowej (zasilenie finansowe banku rozwoju, aby mógł on pożyczyć fundusze firmie po niższej stopie procentowej), pomoc techniczna (opłacenie ekspertów oceniających projekty), risk capital (wykupienie udziałów w firmie uczestniczącej w projekcie) wreszcie gwarancje zwrotu bankowi pożyczki, w obliczu niepowodzenia projektu i niemożności jej spłaty ze strony rządu lub firmy.

Finansowanie mieszane często przybiera postać kombinacji ww. instrumentów. Przykładowo, projekt w zakresie energetyki może być sfinansowany dzięki pożyczce na warunkach preferencyjnych zaoferowanej przez instytucję rozwojową (np. Bank Światowy) oraz drugiej pożyczce – na warunkach rynkowych – udzielonej przez prywatnego inwestora i dodatkowo zabezpieczonej gwarancją ze strony innego banku rozwojowego (np. Europejskiego Banku Inwestycyjnego).

Kraje o średnich dochodach głównym odbiorcą

Z uwagi na dość nowatorski charakter zjawiska, dane dot. funduszy rozwojowych zaangażowanych w transakcje blended finance, a także informacje na temat samych transakcji i wygenerowanych dzięki nim funduszy komercyjnych są skąpe i fragmentaryczne. Z analiz OECD wynika, że w latach 2000-2016 utworzono 167 instrumentów i 189 funduszy finansowania mieszanego, a tylko w latach 2012-1015 dzięki zaangażowaniu środków rozwojowych udało się zmobilizować kwotę 81 mld dolarów funduszy komercyjnych. Trudny do oszacowania jest też potencjał mobilizacyjny finansowania mieszanego. Z szacunków Business & Sustainable Development Commission oraz Convergence wynika, że alokacja 10 proc. globalnej wartości oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA) (tj. ok. 14-15 mld dolarów) na potrzeby transakcji blended finance zaowocowałaby – przy założeniu wskaźnika lewarowania na poziomie 7 proc. – wyasygnowaniem 100 mld dolarów funduszy dla krajów rozwijających się.

Z dotychczas zebranych danych wynika, że głównym odbiorcą środków finansowania mieszanego są kraje o średnich dochodach. Finansowanie mieszane wciąż jest natomiast rzadkim zjawiskiem w krajach najuboższych, gdzie potrzeby rozwojowe są największe. Jeśli chodzi o dziedziny, w których dotychczas zawarto najwięcej transakcji blended finance, to są to usługi finansowe, czysta energia, finansowanie związane z ochroną klimatu, a w dalszej kolejności ochrona zdrowia i edukacja. Finansowanie mieszane jest więc wciąż stosowane głównie w dziedzinach, w których jest spory potencjał do realizacji projektów na zasadach komercyjnych nawet bez zaangażowania środków rozwojowych.

Jednym z największych dostarczycieli funduszy rozwojowych w ramach finansowania mieszanego jest Grupa Banku Światowego, a zwłaszcza Międzynarodowa Korporacja Finansowa (IFC). Coraz więcej transakcji tego typu zawierają też europejskie banki rozwojowe, zwłaszcza EIB i EBOR. Z agencji europejskich pionierem i jednym z największych promotorów blended finance jest szwedzka agencja rozwojowa (ang. Swedish International Development Cooperation Agency, SIDA).

Główną zaletą finansowania mieszanego jest to, że zwiększa ono szanse na przyciągnięcie inwestorów prywatnych do projektów rozwojowych (a więc nastawionych przede wszystkim na efekt rozwojowy, a nie zysk komercyjny) poprzez wytworzenie relacji ryzyko-zysk akceptowalnej dla sektora prywatnego. Warto zwrócić uwagę, że wielu inwestorów instytucjonalnych nie decyduje się na inwestycje w produkty lub przedsięwzięcia finansowe, których rating jest poniżej poziomu inwestycyjnego (BBB- wg Standard &Poors i Fitch, oraz Baa3 wg Moody’s). Finansowanie mieszane daje szansę na zmianę tego stanu rzeczy i pozwala np. na emisję obligacji o wyższym ratingu nawet w kraju, którego rating znajduje się poniżej progu inwestycyjnego. Inne, aczkolwiek wciąż w dużym stopniu potencjalne, korzyści z transakcji blended finance, to zwiększenie liczby możliwych do sfinansowania i realizacji projektów (ang. bankable projects), dostarczenie kapitału do rynków i sektorów odczuwających jego brak, przyciągnięcie nowych inwestorów, a wraz z nimi nowych umiejętności, wreszcie uwolnienie i przekierowanie środków czysto pomocowych (ODA) na realizację innych przedsięwzięć rozwojowych. Finansowanie mieszane może też przyczyniać się do rozwoju lokalnych rynków kapitałowych, zwłaszcza gdy realizacja transakcji dokonywana jest w walucie krajowej, np. poprzez emisję w niej obligacji, co zachęcić może inne podmioty do podjęcia podobnych działań.

Sposobności do nadużyć

Pomimo wskazanych powyżej zalet finansowania mieszanego i potencjalnych szans z nim związanych, spotyka się ono z częstą krytyką. Wskazuje się m.in., że blended finance „odciąga” oficjalną pomoc rozwojową od jej podstawowych celów, wzmacnia międzynarodowe instytucje finansowe, a nie obywateli i instytucje krajów rozwijających się, promuje pomoc o charakterze wiązanym, a także stwarza okazję do nadużyć, zwłaszcza jeśli chodzi o standardy środowiskowe i społeczne. Finansowanie mieszane może też być traktowane jako subsydiowanie sektora prywatnego i przyczyniać się do nadmiernego zadłużenia krajów rozwijających się. Wyrażane są wreszcie obawy, że w ramach transakcji blended finance fundusze publiczne, zamiast przyciągać, wypierają fundusze prywatne. Może się tak stać, gdy instytucja rozwojowa zaangażuje środki pomocowe w przedsięwzięcie, który bez problemu mogłoby zostać zrealizowane na zasadach komercyjnych bez wsparcia funduszami publicznymi.

W swoim ostatnim raporcie grupa europejskich organizacji pozarządowych Eurodad sformułowała następujące zarzuty w stosunku do finansowania mieszanego:

  • nie ma dowodów na to, że transakcje blended finance przyczyniają się do realizacji celów rozwojowych;
  • finansowanie mieszane może podkopywać odpowiedzialność władz krajowych za planowanie rozwoju kraju i realizację planów rozwojowych (tzw. zasada ownership);
  • mechanizmy blended finance są nieprzejrzyste i trudno je rozliczyć;
  • wartość dodana tych transakcji jest co najmniej wątpliwa;
  • finansowanie mieszane powoduje marnotrawstwo funduszy pomocowych (ODA).

Kłopot z odniesieniem się do powyższych i pozostałych zarzutów, a także z racjonalnym wyważeniem plusów i minusów tego typu operacji finansowych wynika m.in. z tego, że nie dysponujemy na razie wystarczającymi danymi, doświadczeniami i praktykami pozwalającymi na kompleksową oceną efektywności transakcji finansowania mieszanego. Spowodowane jest to stosunkowo krótką historią blended finance oraz brakiem ram i standardów ewaluacyjnych, które pozwalałyby zmierzyć ich efekty rozwojowe. Wciąż bardzo mało jest udokumentowanych przykładów realnego przełożenia transakcji tego typu na realizację celów rozwojowych oraz „dodatkowości” blended finance, tj. dowodów, że bez takiej transakcji kapitał prywatny nie zostałby przyciągnięty, a efekt rozwojowy nieosiągnięty. Osobnym, ale powiązanym problemem jest też proliferacja funduszy finansowania mieszanego i tworzenie wielopoziomowych struktur z licznymi pośrednikami, co powoduje, że trudno wyśledzić na co wydawane są środki rozwojowe oraz dokonać ewaluacji rezultatów.

Niemniej nie ulega wątpliwości, że przy aranżowaniu transakcji z zakresu finansowania mieszanego kluczowe jest umiejętne wyważenie proporcji pomiędzy zachętami i korzyściami oferowanymi sektorowi komercyjnemu, a oczekiwaną „wartością dodaną” w postaci realizacji celów rozwojowych. Związek przyczynowo-skutkowy między zaangażowaniem funduszy rozwojowych a wygenerowaniem środków komercyjnych powinien być jasny i rzetelnie udokumentowany. Z uwagi na – z definicji – tymczasowy charakter wsparcia tego typu, stosowane powinny być „strategie wyjścia” (ang. exit strategies) oraz uzgadniany horyzont czasowy obowiązywania transakcji. Dotyczyć to powinno szczególnie krajów o średnich i wyższych dochodach. Rozwiązany powinien być też problem pośredników: często są oni niezbędni, gdyż rządy i agencje rozwojowe nie mają wystarczającego doświadczenia i umiejętności w zakresie współpracy z sektorem prywatnym. Ich działalność powinna być jednak realizowana w warunkach możliwie jak największej przejrzystości.

Zestaw zasad

Mając na uwadze powyższe oraz dążąc do promocji i harmonizacji dobrych praktyk i standardów w zakresie finansowania mieszanego, najważniejsi donatorzy skupieni w Komitecie Pomocy Rozwojowej OECD (DAC) przyjęli w październiku 2017 r. zestaw zasad regulujących jego stosowanie. Zgodnie z nimi, finansowanie to powinno m.in. prowadzić do realizacji priorytetów rozwojowych danego kraju lub regionu, przyciągania dodatkowego kapitału prywatnego i maksymalizacji efektów rozwojowych przedsięwzięcia. Powinno też mieć zastosowanie tylko do projektów, które nie mogą być sfinansowane na warunkach rynkowych i są ograniczone czasowo.

Zasady OECD to pierwszy krok do uporządkowania dynamicznie i dość chaotycznie rozwijającego się rynku transakcji blended finance, za którym powinny iść kolejne. Z czasem powinniśmy też dysponować większym zasobem wiedzy i doświadczeń na ten temat, umożliwiających udzielenie odpowiedzi na szereg ważnych pytań, jak np.:

  • jak skutecznie monitorować i ewaluować transakcje blended finance?
  • czy transakcje finansowania mieszanego wspierają czy raczej podważają strategie rozwojowe krajów rozwijających się, w sytuacji w której nawiązanie takich transakcji odbywa się często z pominięciem rządów zainteresowanych krajów?
  • co można zrobić, aby blended finance pomogło przyciągnąć kapitał do krajów, w których jest najbardziej potrzebny, a więc do państw najuboższych, ogarniętych konfliktami lub przemocą?
  • jak te transakcje wpływają na poziom zadłużenia krajów rozwijających się i na ich podatność na zmienność przepływów kapitałowych?
  • czy transakcje finansowania mieszanego mogą wpływać negatywnie na rynki lokalne, powodować ich zaburzenia i wykrzywienia?

Nie ulega wątpliwości, że główna odpowiedzialność za rezultaty zawierania transakcji finansowania mieszanego spoczywa na władzach publicznych (instytucjach odpowiedzialnych za realizację przedsięwzięć rozwojowych) krajów rozwiniętych i rozwijających się oraz na wielostronnych bankach rozwoju. Ich zadaniem na najbliższe lata jest stworzenie odpowiednich ram dla działalności funduszy blended finance, tak aby mogły one skutecznie zrealizować swoje cele, nie wypaczając zarazem zasad rynkowych.

Wejście w świat finansowania mieszanego jest też poważnym wyzwaniem z zakresu zarządzania instytucjami rozwojowymi, gdyż wymaga od nich redefinicji ich mandatów i strategii, zabezpieczenia niezbędnych funduszy, stałego rozwijania relacji z sektorem prywatnym i przełamania występujących często nieufności, wreszcie pogodzenia różnych kultur zarządzania. Najbliższe lata pokażą, na ile skutecznie wywiążą się one z tego zadania i w jakim zakresie przyczynią się do osiągnięcia Celów Zrównoważonego Rozwoju.

Autor jest doktorem nauk ekonomicznych, doradcą ekonomicznym w Departamencie Zagranicznym Narodowego Banku Polskiego. Na co dzień zajmuje się współpracą z Bankiem Światowym i Azjatyckim Bankiem Inwestycji Infrastrukturalnych.

Opinie wyrażone w niniejszym artykule są opiniami autora i nie przedstawiają stanowiska organów NBP.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły