Państwo wreszcie wchodzi w PPP

12.03.2014
Należąca do miasta Olsztyn firma MPEC ma z partnerem prywatnym wybudować elektrociepłownię. Założy z nim w tym celu spółkę, do której dołączą też Polskie Inwestycje Rozwojowe. To kolejna państwowa instytucja, która zdecydowała się ostatnio na udział w przedsięwzięciu, realizowanym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

(CC By-NC-SA-My-Tudut1)


Do niedawna w Polsce państwowe instytucje i firmy nie paliły się do partnerstwa publiczno – prywatnego (PPP). Pierwszą jaskółką zmian była budowa spalarni śmieci w Poznaniu, którą miasto realizuje przy zaangażowaniu kapitału prywatnego. Udział państwa w owym przedsięwzięciu ma kilka wymiarów. Po pierwsze rząd przyznał mu 325 mln zł unijnej dotacji z Funduszu Spójności. Po drugie przetarg na prywatnego partnera w tej inwestycji wygrała firma SITA Zielona Energia, w której połowę udziałów ma należący do EBI i pięciu banków komercyjnych (m.in. kontrolowanego przez państwo PKO BP) fundusz Marguerite.

PKO BP znalazł się także w konsorcjum bankowym, które kredytuje budowę poznańskiej spalarni. Są w nim także Bank Pekao i państwowy Bank Gospodarstwa Krajowego, który nie podszedł do tej inwestycji czysto komercyjnie. Zaangażowanie BGK i PKO BP zdecydowanie ułatwiło zamknięcie finansowe całego przedsięwzięcia. W lutym 2014 r., czyli dwa miesiące wcześniej niż zakładał harmonogram, SITA Zielona Energia zdobyła pozwolenie na budowę spalarni, co oznacza, że inwestycja ruszy wiosną i powinna się zakończyć w przewidywanym terminie.

Następny projekt PPP z udziałem państwa to budowa nowej siedziby Sądu Rejonowego w Nowym Sączu. Przetarg na partnera prywatnego, który ma sfinansować tę inwestycję, został ogłoszony jesienią 2013 r. W lutym 2014 r. zakończono weryfikację firm, które do niego stanęły. Zakwalifikowali się duzi, poważni gracze, m.in. spółki-córki koncernów Hochtief i Mota Engil, Energal z hiszpańskiej grupy Aldesa oraz Warbud, którego wiodącym udziałowcem jest największa francuska firma budowlana – VINCI Construction. Przedsiębiorstwo, które wygra przetarg, ma za zadanie budowę – łącznie z jej sfinansowaniem – nowej siedziby sądu na państwowym gruncie, a potem zarządzanie tym gmachem przez 20 lat. Jej wynagrodzeniem będzie tzw. opłata za dostępność, czyli za udostępnianie budynku sądowi na jego potrzeby.

Debiut PIR

Najświeższy i jeszcze ciekawszy przykład to budowa nowej elektrociepłowni i modernizacji istniejącej ciepłowni w Olsztynie. Koszt tej inwestycji, którą należący do miasta olsztyński MPEC chce zrealizować wespół z partnerem prywatnym, może sięgnąć 600 mln zł. Na początku lutego ogłoszono, że do przedsięwzięcia zdecydowała się dołączyć państwowa spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR). Będzie to jej pierwszy projekt, realizowany wespół z samorządem, a zarazem pierwszy w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Można więc w tym przypadku mówić o przełomie. Ważnym tym bardziej, że w infrastrukturze komunalnej w Polsce to ciepłownictwo jest dziś najbardziej zaniedbane i wymaga największych inwestycji. Zostało ono tylko częściowo sprywatyzowane. Większość spółek ciepłowniczych w Polsce wciąż należy do państwa i samorządów, a państwowe i samorządowe spółki z tej branży nie udźwigną stojących przed nimi inwestycji. Nie chce się do nich dokładać UE, bo to zazwyczaj zakłady bazujące na węglu, którego Bruksela nie ceni.

Pozostaje prywatyzacja tych spółek lub właśnie partnerstwo publiczno-prywatne.

Zdaniem Agaty Kozłowskiej, dyrektora firmy doradczej Investment Support, lepsze w wielu przypadkach byłoby jednak PPP. Po pierwsze dzięki niemu strona publiczna nie traci kontroli nad infrastrukturą ciepłowniczą i jej zarządzaniem. To bardzo ważne, bo ciepłownictwo to tzw. sektor wrażliwy społecznie. W Polsce elektrociepłownie i ciepłownie zaopatrują w ciepło większość mieszkańców dużych i średnich polskich miast. Jednocześnie wydatki na ten cel to bardzo znacząca pozycja w budżetach gospodarstw domowych. Z tego względu wypuszczanie z rąk tego sektora jest ryzykowne.

Inna rzecz, że w obecnych realiach – chodzi m.in. o ryzyka związane z unijną polityką klimatyczną – po prostu trudno sprywatyzować pozostające w rękach samorządów i państwa spółki ciepłownicze. Dowodem jest choćby przedłużająca się sprzedaż Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w Białymstoku.

Jeśli pionierski projekt Olsztyna wypali, inne samorządy będą mogły się na tym rozwiązaniu wzorować i stosować go jako alternatywę wobec prywatyzacji swych spółek ciepłowniczych.

Zmniejszanie mocy

60 proc. mieszkańców Olsztyna ciepło do ogrzewania i ciepłą wodę dostarcza tamtejsze Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej (MPEC). Energię cieplną MPEC wytwarza sam tylko częściowo, we własnej ciepłowni Kortowo (66 proc. potrzeb). Pozostałe 34 proc. zamawia i kupuje w elektrociepłowni należącej do olsztyńskiej fabryki opon koncernu Michelin. Sęk w tym, że ta elektrociepłownia wymaga modernizacji, która pochłonie setki milionów złotych. Z kilku powodów: ma 50 lat, jest mocno wyeksploatowana i musi się w najbliższych latach dostosować do rygorystycznych norm emisji pyłów i toksycznych gazów (m.in. tlenków azotu).

Fabryce ta elektrociepłownia jest niezbędna, bo zaopatruje ją w energię. Firma nie może więc jej zamknąć, chce jednak ograniczyć koszty unowocześnienia i przebudowy, zmniejszając moc elektrociepłowni o tę część, która przypada na potrzeby mieszkańców Olsztyna. Innymi słowy Michelin chce, żeby po modernizacji, która ma się zakończyć się w 2017 r., elektrociepłownia zaopatrywała w energię fabrykę, a nie miasto. W efekcie Olsztyn stanął w obliczu poważnego zagrożenia, że za kilka lat zabraknie ciepła i ciepłej wody dla dużej części jego mieszkańców.

Władze miasta miały trudny orzech do zgryzienia. Bo budowa nowej elektrociepłowni to bardzo kosztowna inwestycja. A do tego doliczyć trzeba jeszcze koszty przebudowy ciepłowni Kortowo, bo ona także – m.in. ze względu na wymogi unijne – wymaga gruntownej modernizacji. Koszt obu tych inwestycji może wynieść nawet 600 mln zł. Ani olsztyńskiego MPEC, ani jego właściciela, czyli samorządu, nie stać na taki wydatek. Czy rozwiązaniem mogłaby być prywatyzacja MPEC i zobowiązanie nowego właściciela do realizacji tych inwestycji? Władze miasta uznały, że to nie najlepszy, a do tego mało realny wariant.

Prywatny inwestor musiałby bowiem zapłacić za udziały w MPEC i sfinansować inwestycje, ponosząc ryzyko związane z unijną polityką klimatyczną i polityką państwa polskiego (chodzi np. o to, że ceny ciepła są regulowane przez Urząd Regulacji Energetyki, który zdaniem branży zaniża stawki i nie chce uwzględniać przy ich zatwierdzaniu wszystkich potrzebnych nakładów na inwestycje).

Włodarze Olsztyna wybrali więc partnerstwo PPP. Pozwoli ono z jednej strony zachować kontrolę nad infrastrukturą ciepłowniczą, a z drugiej – zmniejszy nakłady i ryzyka partnera prywatnego.

Zbudować nową elektrociepłownię i modernizować Kortowo ma spółka celowa, która będzie potem zarządzać i eksploatować te obiekty. Miasto wniesie do niej aportem swą ciepłownię (Kortowo) i grunt, na którym stanie nowa elektrociepłownia. Partner prywatny ma wnieść 20–40 proc. kapitału potrzebnego do sfinansowania inwestycji. Reszta kosztów przedsięwzięcia ma być pokryta z kredytu lub innych instrumentów finansowych (nie wykluczono dotacji unijnej).

Dwie pieczenie w elektrociepłowni

Władze miasta chciały upiec dwie pieczenie na jednym ogniu: uporać się z zaopatrzeniem miasta w energię cieplną i rozwiązać problem zagospodarowania odpadów komunalnych. Według dyrektyw unijnych kraje członkowskie muszą coraz bardziej ograniczać ilość odpadów trafiających na wysypiska. Sam recykling nie wystarcza, bo duża część odpadów nie nadaje się do odzysku. Można je spalić, jak robi się to w wielu krajach Europy Zachodniej. Olsztyn miałby z tym jednak kłopot, bo do najbliższych istniejących i budowanych spalarni ma za daleko. Samorząd wpadł więc na pomysł, by w nowej miejskiej elektrociepłowni można było spalać także tzw. paliwo alternatywne (produkowane ze śmieci).

Takie paliwo kosztuje dziś tyle, ile węgiel, ale w przyszłości powinno być tańsze, bowiem najprawdopodobniej zostanie w Polsce uznane za tzw. paliwo zeroemisyjne, czyli niepowodujące wzrostu ilości gazów cieplarnianych w atmosferze (UE tego nie zabrania, zrobiły to już np. Czechy). To zaś pozwoliłoby ograniczyć koszty produkcji ciepła, m.in. przez mniejsze wydatki na zakup uprawnień do emisji dwutlenku węgla.

W listopadzie 2012 r. olsztyński MPEC ogłosił przetarg, mający wyłonić w trybie dialogu konkurencyjnego partnera prywatnego do realizacji przedsięwzięcia. W dokumentach przetargowych postawił warunki – m.in. odbieranie od miasta i spalanie paliwa z odpadów (do 30 proc. zużywanego przez nową elektrociepłownię i ciepłownię Kortowo opału). Partner prywatny ma wziąć na siebie ryzyko związane z budową i częściowo tzw. ryzyko dostępności.

To znaczy, że odpowiedzialność i koszty usuwania awarii czy wcześniejszej wymiany jakichś elementów (wynikające z wad w projekcie, niewłaściwego wykonania obiektów, użycia złej jakości materiałów itp.) bierze na siebie spółka celowa budująca i eksploatująca elektrociepłownię, w której partner prywatny będzie najprawdopodobniej największym udziałowcem. Partner prywatny ma wziąć na siebie także część ryzyka popytu. Miasto zapewnia tylko poprzez MPEC odbiór ciepła, ale elektrociepłownia będzie produkować też prąd. O jego sprzedaż spółka będzie musiała martwić się sama. Miasto też ponosi pewne ryzyko, bo mieszkańcy zmniejszają zużycie ciepła, żeby zaoszczędzić na rachunkach za ogrzewanie, a na tym rynku – w przeciwieństwie choćby do sektora wodociągowo-kanalizacyjnego – istnieje pewna konkurencja. Domki jednorodzinne, a nawet bloki nie muszą być podłączone do miejskiego ciepłociągu, można je wyposażyć w piece czy kotłownie (np. gazowe). Akurat olsztyńskiemu MPEC to specjalnie nie zagraża, bo zaopatruje on w ciepło całe centrum miasta (istniejące tam budynki na ogół trudno byłoby przestawić na inne źródło ciepła).

Jeśli zaś chodzi o nowo oddawane osiedla, to aż 95 proc. decyduje się na ciepło z MPEC, bo jest ono po prostu konkurencyjne cenowo. To po wybudowaniu nowej elektrociepłowni i modernizacji ciepłowni Kortowo przy użyciu PPP nie powinno się znacząco zmienić. Jednym z głównych kryteriów wyboru partnera prywatnego jest bowiem tzw. formuła cenowa, pozwalająca określić, ile z grubsza będzie kosztowało w przyszłości ciepło oferowane przez spółkę. Im niższą przyszłą cenę ciepła zapewni partner prywatny, tym większą ma szansę na wygraną w przetargu. To kryterium ma jeden niezaprzeczalny atut: dzięki niemu partner prywatny będzie szukał rozwiązań optymalizujących całe przedsięwzięcie, racjonalizujących nakłady inwestycyjne i obniżających późniejsze koszty eksploatacyjne. By mu to ułatwić, MPEC nie narzuca w postępowaniu przetargowym technologii, pozostawiając swobodę w jej wyborze.

Giganci zainteresowani

W przetargu wystartowało ośmiu oferentów, a wśród nich tak duzi i poważni jak konsorcjum spółek z grupy Dalkia (należącej z kolei do dwóch wielkich francuskich korporacji: Veolia Environment i EDF), austriacki koncern budowlany Strabag i koreański gigant POSCO (z przychodami przekraczającymi 60 mld dol.). Negocjacje z nimi były trudne i czasochłonne, bo projekt jest z jednej strony bardzo skomplikowany i obarczony wieloma ryzykami, a z drugiej nie zapewnia wysokiej rentowności (jak cała branża ciepłownicza w Polsce).

Wiele jednak zmieniło się na lepsze, gdy olsztyński MPEC poprosił o udział w tym przedsięwzięciu Polskie Inwestycje Rozwojowe, a te zgodziły się na to. PIR ma zostać inwestorem pasywnym w spółce celowej. Wniesie do niej w gotówce do 150 mln zł, które zostaną przeznaczone na współfinansowanie inwestycji. Zacznie wychodzić ze spółki nie wcześniej niż w 2022 r., ale będzie to robić stopniowo, transzami. Prawo pierwokupu jego udziałów otrzyma samorząd miejski Olsztyna.

Udział PIR jest ważny z kilku powodów. Po pierwsze dzięki niemu znacząco spadną nakłady, które będzie musiał ponieść partner prywatny. Po drugie uczestnictwo Polskich Inwestycji Rozwojowych podnosi wiarygodność projektu w oczach prywatnego inwestora i obniża ryzyko. Zdecydowanie zwiększa prawdopodobieństwo, że negocjacje MPEC z prywatnym partnerem zakończą się pomyślnie.

Mariusz Grendowicz, prezes Polskich Inwestycji Rozwojowych, tak skomentował udział kierowanej przez niego spółki w olsztyńskim projekcie:

– Zaangażowanie PIR w Olsztynie to kolejny przykład inwestycji przemyślanej pod kątem biznesowym i prorozwojowym, aktywizującej kapitał prywatny. Powstanie nie tylko nowoczesna infrastruktura oparta o preferowaną w ramach polityki UE kogenerację, ale też zakład umożliwiający spełnienie coraz bardziej rygorystycznych norm środowiskowych. Jesteśmy przekonani, że wspólnie z partnerem prywatnym i MPEC zrealizujemy projekt, który przyczyni się do spopularyzowania formuły PPP w Polsce.

Olsztyn chciałby, żeby negocjacje (a ściślej tzw. dialog konkurencyjny) z prywatnymi partnerami zakończyły się do połowy 2014 r. Potem dostaną oni kilka miesięcy na przedstawienie ostatecznych ofert, a wybór firmy ma zostać dokonany na przełomie lat 2014 i 2015. Ten plan jest realny.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test