Partnerstwo publiczno – prywatne nie jest skazane na zagładę

17.02.2011
W zeszłym roku samorządy i inne instytucje publiczne w Polsce rozpoczęły poszukiwanie prywatnych partnerów do realizacji 62 projektów inwestycyjnych. Eksperci uspokajają, że nawet nowe prawo, które wydatki z tytułu PPP wlicza do długu samorządu nie ograniczy tej możliwości współpracy publiczno – prywatnej. Niektórzy uważają wręcz, że Polska jest skazana na dynamiczny rozwój PPP

W Polsce w PPP buduje się dziś głównie pływalnie miejskie (CC-BY Joost J.Bakker IJmuiden)


Wykorzystywanie PPP w realizacji publicznych inwestycji kwitnie w wielu krajach na świecie. Tak buduje się drogi, linie kolejowe, parkingi podziemne, spalarnie śmieci, szpitale, mieszkania socjalne, unowocześnia się miejską infrastrukturę, wyposaża się w sprzęt publiczne instytucje. W Brazylii w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wybudowano kilkanaście tysięcy mieszkań dla wojska. W Wielkiej Brytanii – nawet wojskową bazę lotniczą i gmach ministerstwa obrony narodowej. Wyspiarzy nie bulwersowało szczególnie, że rząd chce, by budynek jednego z najważniejszych resortów wybudowała za własne pieniądze i zarządzała nim prywatna firma. Zdążyli się już przyzwyczaić do udziału prywatnych inwestorów w publicznych inwestycjach, bo Wielka Brytania jest światowym liderem w PPP. Szacuje się, że co najmniej 10 proc. wydatków inwestycyjnych sektora publicznego w tym kraju to kontrakty realizowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Brytyjczycy chwalą się, że ich inwestycje publiczne w systemie PPP są średnio o 17 proc. tańsze od porównywalnych przedsięwzięć, realizowanych w tradycyjny sposób. Głównie dlatego, że ich koszty nie rosną w trakcie budowy, co często zdarza się przy projektach, którymi zawiaduje administracja rządowa bądź lokalna.

Brytyjczycy twierdzą też, że aż 88 proc. ich inwestycji publicznych prowadzonych przy użyciu PPP kończy się w zaplanowanym terminie. W tradycyjnym modelu terminowym wykonaniem może się poszczycić jedynie co piąta z nich, a inwestycyjny poślizg często pogarsza opłacalność takich przedsięwzięć i generuje dodatkowe koszty.

To jednak inne zalety PPP przesądziły o jego rosnącej popularności. W Unii Europejskiej te kraje, które miały gorszą infrastrukturę od najbardziej rozwiniętych państw unijnych, chciały jak najszybciej zmienić ten stan rzeczy. Z drugiej strony nawet w najbogatszych państwach UE, także w związku z ograniczaniem fiskalizmu państwa – trwającym w krajach zachodnich od prezydentury Ronalda Reagana i rządów Margaret Thatcher – pojawił się problem nadmiernego długu i deficytu publicznego. W Traktacie z Maastricht pojawiły się zapisy, które przewidują, że deficyt budżetu państwa w krajach członkowskich UE nie powinien przekraczać 3 proc. Niektóre kraje unijne wprowadziły u siebie dodatkowe obostrzenia dotyczące długu publicznego (Polska wprowadziła je nawet do konstytucji). To wszystko sprawiło, że instytucje publiczne zaczęły mieć problemy z zapewnieniem funduszy na realizację wielu ważnych i pilnych inwestycji. Wtedy zaczęto sięgać po formułę PPP. Koszty inwestycji realizowanych przy użyciu tej formuły można bowiem „wyprowadzić” z budżetu państwa czy samorządu w związku z zaangażowaniem kapitałowym prywatnych firm i przeniesieniem na nich części ryzyk związanych z realizacją inwestycji.

Partnerstwo publiczno-prywatne nie musi więc (w przeciwieństwie do inwestycji finansowanych z kredytu czy z obligacji) zwiększać skali zadłużenia danej instytucji publicznej. Do jego rozwoju w UE przyczyniło się także wprowadzenie zasady, że dotacje unijne na inwestycje publiczne łatwiej jest zdobyć, gdy przy ich finansowaniu i prowadzeniu zaangażuje się sektor prywatny.

W Polsce PPP rodziło się w bólach, a dziś, po przeszło 10 latach od pierwszego zrealizowanego projektu wciąż jesteśmy na etapie oswajania się z nowymi możliwościami. Mimo, że niektórzy samorządowcy alarmują, iż w rozwój PPP w Polsce uderzy rozporządzenie ministra finansów z grudnia 2010 r., rozszerzające katalog zobowiązań samorządów zaliczanych do długu publicznego o inwestycje PPP, eksperci uspokajają. Agata Kozłowska, współautorka ustawy o PPP i prezes firmy Investment Support, specjalizującej się w doradztwie przy inwestycjach PPP, wskazuje, że to rozporządzenie wcale nie musi wpłynąć niekorzystnie na możliwość realizacji projektów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Po pierwsze zobowiązania z tytułu umów koncesyjnych nie są ujęte w rozporządzeniu ministra finansów, a właśnie takie umowy stanowią w Polsce większość realizowanych projektów PPP. Po drugie nie wszystkie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym muszą być w świetle prawodawstwa unijnego zaliczane do długu publicznego. Wytyczne Eurostatu mówią, że jeśli ryzyko budowy i co najmniej jeden rodzaj ryzyka (np. dostępności lub popytu) zostanie przeniesiony na partnera prywatnego, wówczas zobowiązania strony publicznej wynikające z umowy o PPP nie są wliczane do zadłużenia publicznego. Można więc tego przy wielu projektach uniknąć, pod warunkiem jednak, że samorząd czy państwowa instytucja odpowiednio skonstruuje umowę z prywatnym partnerem. Problem w tym, że choć owe wytyczne Eurostatu zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego, to nie ma o nich mowy w ustawie o PPP. Dlatego Ministerstwo Gospodarki, promujące rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego, a także władze kilku miast, zwróciły się do Ministerstwa Finansów o wyjaśnienia i interpretację w tej sprawie, a przede wszystkim o uwzględnienie w niej wytycznych Eurostatu.

Fundacja Centrum PPP szacuje, że obecnie w Polsce przygotowywanych oraz już realizowanych jest około 200 projektów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Chodzi o takie inwestycje, gdzie jest przynajmniej zgoda rady miasta na realizację projektu. Najwięcej dotyczy budowy publicznych basenów. Prawdziwy wysyp nastąpił w zeszłym roku, gdy instytucje publiczne w Polsce ogłosiły „nabór” do 62 projektów w PPP. To aż o 50 proc. więcej niż w 2009. r. Zdaniem Ireny Herbst z Fundacji Centrum PPP w tym roku wynik nie powinien być gorszy niż w 2010 r. (a w kolejnych latach jeszcze lepszy z powodu pogarszającej się sytuacji finansów państwa, wyczerpywania się unijnych dotacji i planowanego od 2014 r. zastąpienia bezzwrotnych dotacji pożyczkami).

Pierwsze projekty w systemie PPP pojawiły się w Polsce już w latach 90. Jednym z pierwszych było przekazanie przez samorząd Gdańska miejskiej sieci kanalizacyjno-wodociągowej do eksploatacji prywatnej firmie Saur. Był to rodzaj wieloletniej dzierżawy. Władze Gdańska zrobiły to, bo brakowało im pieniędzy na modernizację miejskich wodociągów i kanalizacji. Saur miał pobierać od mieszkańców opłaty za dostarczenie wody i odbiór ścieków, a w zamian za to był zobowiązany do utrzymania i modernizacji infrastruktury. W formule PPP zawarto także umowy koncesyjne – podpisane przez rząd z prywatnymi firmami – na budowę i eksploatację kilku odcinków autostrad A1 i A2 (między Gdańskiem a Toruniem oraz między Nowym Tomyślem a Koninem). Prywatni inwestorzy mieli z własnych środków wybudować drogę, a potem przez kilkadziesiąt czerpać zyski z jej eksploatacji. Po zakończeniu umów koncesyjnych wybudowane przez prywatnych inwestorów autostrady ma przejąć państwo.

Niestety, projekty PPP realizowane na styku publicznych i prywatnych pieniędzy od początku były pożywką dla politycznych rozgrywek. Opozycja oskarżała aktualny rząd o narażanie interesu państwa na szwank i korupcję, w śledztwa włączała się prokuratura i tajne służby. Przykładem może być historia Centrum Haffnera w Sopocie, wielkiego kompleksu handlowo-usługowego, budowanego na gruncie należącym do miasta. Śledztwo w sprawie tej inwestycji wszczęło CBA, dopatrując się w niej przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez władze Sopotu. Potem przejęła je prokuratura (ostatecznie umorzyła postępowanie, nie dostrzegając w tej sprawie znamion przestępstwa). Urzędnicy i samorządowcy zaczęli jednak bać się współpracy z inwestorami prywatnymi.

Sytuacja zmieniła się na lepsze po dojściu do władzy PO i PSL. Uchwalono nową ustawę o PPP, która miała znieść część dotychczasowych barier. Pomóc miała również obowiązująca od 2009 r. ustawa o koncesji, bo projekty koncesyjne także są zaliczane są do partnerstwa publiczno-prywatnego. Z drugiej strony samorządy, które zaczęły mieć kłopoty z zapewnieniem środków na ważne inwestycje zaczęły chętniej sięgać po PPP. Warszawa znalazła prywatnego partnera do budowy 1580 wiat przystankowych – ma sfinansować ich budowę w zamian za prawo do umieszczania na nich przez 30 lat reklam. Wrocław zaplanował w ramach PPP m.in. budowę parkingów podziemnych. Inwestor wybuduje je na gruntach należących do miasta, a potem będzie mógł przez kilkadziesiąt lat zarabiać na ich prowadzeniu. W Sopocie prywatna firma ma pomóc przy modernizacji dworca kolejowego – w zamian za sfinansowanie tej inwestycji dostanie do użytkowania na wiele lat część budynku (z opcją wynajmu np. na sklepy). Toruń, Szczecin i Kraków myślą o budowie mieszkań socjalnych przy użyciu PPP. Ma to w dużym uproszczeniu polegać na tym, że prywatna firma sfinansuje budowę tych mieszkań, a potem będzie nimi zarządzać i pobierać czynsze od lokatorów. By ta inwestycja jej się z nawiązką zwróciła, będzie dostawać każdego roku specjalną dotację od samorządu za wybudowanie tych mieszkań i zarządzanie nimi. Bardzo ciekawy projekt szykuje się w Żywcu, gdzie powiatowy szpital jest w tak złym stanie, że po planowanym na 2013 r. wprowadzeniu nowych norm techniczno-sanitarnych dla placówek medycznych należałoby go zamknąć. Samorząd powiatowy nie ma pieniędzy na zbudowanie nowego szpitala za 150 mln zł. Dlatego zaczął szukać prywatnego inwestora, z którym utworzy spółkę do budowy szpitala. Inwestor własnymi siłami wybuduje na gruncie należącym do powiatu nowy szpital, a w zamian ma objąć większość udziałów w spółce. Projektem zainteresowało się aż dziewięć firm. Negocjacje trwają.



Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test