• Konrad Wąsikiewicz

Partycypacja, czyli ile władzy poza władzą

13.09.2016
Budżet partycypacyjny ma zwiększać wpływ mieszkańców na kształt lokalnej społeczności i rozwijać raczkujące społeczeństwo obywatelskie. Są miasta, gdzie dobrze spełnia on swoją rolę. W innych hurraoptymizm już przygasł. Doświadczenia są wciąż skromne, ale pozwalają wskazać, co niszczy pierwotne idee.


Moje osobiste doświadczenia obejmują dwie z trzech edycji budżetów partycypacyjnych (BP) zorganizowanych dotychczas w Warszawie. Najpierw jako członek jednej z dzielnicowych komisji ds. BP, następnie byłem w roli projektodawcy. Wiem, że za atrakcyjną wizerunkowo fasadą kryją się brutalne dane – jedynie co dziesiąty budżet partycypacyjny posiada wszystkie cechy niezbędne do efektywnego funkcjonowania.

Uważam, że obecnie znajdujemy się w kluczowym momencie, w którym możemy albo znacząco przyśpieszyć rozwój budżetów, albo będziemy musieli pogodzić się z ich powolną erozją, zanim jeszcze na dobre stały się trwałym elementem polskiej polityki samorządowej. Gdyby to zależało ode mnie, to jak najszybciej uporządkowałbym reguły, według których funkcjonują rodzime budżety partycypacyjne, tak aby możliwie szybko wzmocnić wątłe zaufanie do jednej z najbardziej obiecujących innowacji społecznych ostatnich lat.

Ale po kolei. Czy w ogóle jest o co kruszyć kopie? Jaki wygląda obecny stan rzeczy? Może cała ta inicjatywa to wielkie słowa, które w praktyce nie są niczym więcej niż nowa ławka w parku czy remont popękanego chodnika?

Pierwszych doświadczeń w tym zakresie dostarczyło Porto Alegre w Brazylii, które jako pierwsze wprowadziło budżet obywatelski w 1989 r. Był on wówczas mechanizmem mającym zapewnić realizację najbardziej palących potrzeb społecznych po okresie dwudziestojednoletniej dyktatury wojskowej. Przez pierwszą dekadę idea ewoluowała w najróżniejszych kierunkach, przyjmując formę konkursu grantowego lub forum, w ramach którego dyskutowano nad wszystkimi wydatkami inwestycyjnymi realizowanymi w danym samorządzie.

Koncepcja sprawdziła się na tyle dobrze, że stopniowo przejmowano ją w społeczeństwach zachodnich – w 1998 r. BP zorganizowano w Niemczech, w 2008 r. w Wielkiej Brytanii, a w 2009 r. w USA. W Polsce, w kształcie w którym znamy go dzisiaj w większości polskich miast, pojawił się dopiero w 2011 r. w Sopocie. Do 2013 r. w skali świata odnotowano ponad 2 500 gmin używających tego instrumentu.

Przeprowadzone dotychczas badania dowodzą, że poprawnie skonstruowany budżet partycypacyjny zwiększa zaangażowanie obywateli w procesy wyborcze i podnosi poziom oczekiwań względem lokalnych liderów politycznych, jednocześnie podnosząc efektywność usług publicznych świadczonych przez samorządy. Z kolei Bank Światowy argumentuje, że BP w nisko rozwiniętym otoczeniu instytucjonalnym (charakterystycznym dla młodych demokracji) ogranicza klientelizm i korupcję. Jest też w bezpośrednim interesie władz lokalnych – zwiększa publiczne zadowolenie z wykonywanych przez nich obowiązków i ściągalność podatków lokalnych. We wspomnianym wcześniej Porto Alegre, stosunek zaległych podatków od nieruchomości do ogółu należnej kwoty spadł w ciągu 10 lat z 20 do 15 proc., a udział samego podatku od nieruchomości w przychodach lokalnych wzrósł jednocześnie z 6 do 12 proc.

Jakie cechy budżetów najbardziej sprzyjają osiągnięciu powyższych korzyści? Zarówno praktycy, jak i naukowcy zajmujący się tym zagadnieniem najczęściej wskazują cztery kluczowe cechy:

– wielkość dedykowanych do BP środków,

– transparentność procesu selekcji projektów dopuszczanych do głosowania,

– wiążący charakter podziału dostępnych funduszy,

– przyjęta forma dialogu z mieszkańcami.

Trzeba zaznaczyć, że w ramach każdego z wyżej wymienionych aspektów istnieje pole do dostosowania budżetu do lokalnej charakterystyki. Modelowy BP w warszawskim śródmieściu będzie istotnie różnił się od jego odpowiednika w małej gminie. Każdy z nich będzie jednak posiadał pewien podstawowy zbiór cech.

Kapitał budżetów partycypacyjnych

Wielkość środków przeznaczanych na realizację BP jest ze zrozumiałych powodów cechą najbardziej przykuwającą uwagę mieszkańców. Jak wyglądało to do tej pory? Kwota dedykowana na ten cel w skali kraju rosła z każdą kolejną edycją. W 2012 r. wydano 24 mln zł, w 2014 r. 284 mln zł, a w 2015 roku 318 mln zł (dane na podstawie informacji z 28 czerwca 2016 r.).

Kwoty, zdawałoby się, niemałe z perspektywy przeciętnego podatnika. Czy jest tak jednak w rzeczywistości? Jeżeli uwzględnimy to, że większość pieniędzy pochodzi z gmin miejskich w miastach wojewódzkich, to zauważymy, że przeciętny polski budżet partycypacyjny nie dysponuje środkami mogącymi realnie wpłynąć na rozwój lokalnej przestrzeni. W 64 proc. przypadków całkowita przeznaczona kwota nie była większa niż 2 mln złotych. W 32 proc. była mniejsza niż 500 tys. zł!

Co można wybudować za 500 tys. złotych? Niewiele: 2,5 km ścieżki rowerowej albo dwa place zabaw. Może w takim razie polskie samorządy są najzwyczajniej za biedne na to, żeby szerzej wspierać tę inicjatywę?

Dane pokazują, że problem nie leży w zdolnościach finansowych, lecz w skłonności do przekazywania funduszy do dyspozycji mieszkańców.

Kwoty przypisane do budżetów obywatelskich stanowią najczęściej od 1 do 2,5 proc. ogółu wydatków inwestycyjnych naszych gmin. Inwestycyjnych – czyli w przypadku samorządów – takich, które służą rozwojowi społecznemu i gospodarczemu. Jednocześnie takich, które są w najmniejszym stopniu usztywnione, jako że gmina samodzielnie decyduje o wyborze realizowanych inwestycji tylko w zakresie zadań własnych.
Jeżeli mielibyśmy porównać wielkości budżetów partycypacyjnych z ogółem środków budżetowych poszczególnych gmin, okazałoby się, że blisko 88 proc. z tych, które realizują BP wydaje na jego potrzeby poniżej 1 proc. całkowitych przychodów.

Jak bardzo polskie statystyki odbiegają od średnich wartości na świecie? Okazuje się, że gminy organizujące BP przeznaczają na jego realizację przeciętnie od 2 do 10 proc. całego budżetu, a więc proporcjonalnie często wielokrotnie więcej niż krajowe odpowiedniki!

Transparentność

Koniecznie należy dodać, że te same opracowania negują bezpośrednią liniową zależność pomiędzy środkami przeznaczanymi na realizację BP, a popularnością budżetu wśród mieszkańców.

Dotychczasowa praktyka wskazuje, że o wiele istotniejsze znaczenie mają pozafinansowe cechy BP. Z kolei wśród nich najczęściej przytacza się problem transparentności wyboru projektów poddawanych później pod głosowanie mieszkańców.

Podręcznikowy BP powinien być przede wszystkim przejrzysty. Decyzje muszą zapadać według spisanych i twardych reguł, które będą minimalizować ryzyko poddawania pod głosowanie wyłącznie tych projektów, które są w danym momencie wygodne dla lokalnej władzy.

Przekaz jest prosty: samorząd szanuje czas i energię, którą poświęcasz na rzecz społeczności, gwarantując, że twój pomysł nie zostanie odrzucony bez wyraźnego powodu. Okazuje się, że jedynie 66 proc. polskich budżetów spełnia ten elementarny warunek!

Wymagania stawiane przed projektodawcą powinny mieć wyłącznie charakter formalno-prawny. To znaczy, że jego pomysł powinien wpisywać się w zadania gminy, nie być sprzecznym z prawem i miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a kwota, którą chce przeznaczyć na jego realizację mieści się w limicie przypisanym do danej lokalizacji. Tymczasem kryteria uznaniowe są istną plagą polskich budżetów. Przykładowo w Kętach oceniało się ich „celowość” i „racjonalność”, w Elblągu i Radomiu – „gospodarność”, w Jarocinie i Rybniku – „wartość społeczną”, a w Płocku – „zasadność”. Z kolei w Gdańsku wiele projektów nie zostało dopuszczonych do głosowania „ze względów merytorycznych”, chociaż regulamin BP nie wspominał o takim kryterium.

Uznaniowość decyzji urzędników jest najbardziej kontrowersyjnym elementem każdej znanej mi dyskusji na temat pożądanego kształtu budżetu. Wywołuje najwięcej kontrowersji, burzy zaufanie do władz i entuzjazm projektodawców. Obawy samorządowców przed przekazaniem większej swobody mieszkańcom istotnie ograniczają możliwości wzrostu programu. Dobitnie pokazuje to przypadek Poznania, gdzie w edycji BP na 2015 r. spośród ponad 200 zgłoszonych projektów, jedynie 30 zostało poddanych pod głosowanie.

Sens budżetów partycypacyjnych jest podważany także przez ograniczanie gamy projektów jakie mogą być poddane pod głosowanie. W 2014 r. blisko co czwarty budżet obywatelski wykluczał możliwość realizacji projektów „miękkich”, czyli np. zajęć integracyjnych dla seniorów, czy plenerowych lekcji dla dzieci. Według Fundacji Batorego zakres budżetów obywatelskich jest często ograniczany do inwestycji w małą infrastrukturę, jak ma to miejsce np. w Białymstoku czy Świebodzicach. Zdarzają się też inne podziały, na przykład w Wieruszowie można głosować na pomysły w ramach czterech kategorii: kultura, rekreacja, sport i bezpieczeństwo publiczne. Zakres zadań własnych gminy jest jednak o wiele szerszy.

Wiążący charakter budżetów partycypacyjnych

Skonstruowanie BP w sposób uwzględniający wyżej opisane niebezpieczeństwa nie jest niestety wystarczające dla jego sukcesu w danej gminie. Doświadczenia uczą, że nie mniej istotne są kwestie rozstrzygane już po zakończeniu głosowania mieszkańców na poszczególne projekty. Jest to przede wszystkim pewność co do kwoty przeznaczanej na realizację przegłosowanych pomysłów. Okazuje się, że w blisko co czwartym przypadku ilość środków nie jest określona precyzyjnie, a w co dziesiątym budżecie obywatelskim kwota nie została w ogóle określona, albo została zmieniona w trakcie trwania procesu.

Postulat zablokowania możliwości modyfikowania reguł w trakcie realizowania budżetu jest blisko powiązany z kwestią cykliczności organizacji BP. Aby cała inicjatywa spełniła jeden ze swoich podstawowych celów, jakim jest trwałe zwiększenie aktywności mieszkańców w kształtowanie swojego otoczenia, niezbędne jest wpisanie BP w regularne działania władz lokalnych. Międzynarodowe doświadczenia wskazują, że niespełnienie tego warunku sprowadza rolę budżetów obywatelskich do fasadowych inicjatyw przedwyborczych czy prób przykrycia wcześniejszych, niepopularnych inwestycji samorządu.

Takie wnioski zdaje się potwierdzać polska praktyka: kiedy w 2013 r. głosowano projekty BP na rok 2014 r. w skali kraju istniało 48 programów. W 2014 r., tuż przed wyborami samorządowymi, było ich już 80. Rok później nastąpił spadek – zrealizowano jedynie 58 budżetów.

Dialog z mieszkańcami

Czynnikiem wspierającym efektywne rozwiązanie problemów BP jest też jak najszersze dopuszczenie mieszkańców do współdecydowania o szczegółowym, lokalnym kształcie budżetów. Legitymizuje to cały proces w oczach obywateli i daje możliwość zaangażowania w niego liderów lokalnych środowisk, a w konsekwencji – szerszej grupy obywateli.

Podstawowym sposobem na wykorzystanie entuzjazmu mieszkańców jest włączenie ich przedstawicieli do komisji określającej szczegółowe zasady BP w gminie (np. wstępny podział środków między osiedla czy dzielnice) i decydującej o dopuszczeniu poszczególnych projektów do głosowania. W rodzimej praktyce roi się jednak od negatywnych przykładów na tym polu.

Często przytacza się BP w Grójcu, gdzie burmistrz sam przeprowadził budżet partycypacyjny na swoim facebookowym profilu. Mieszkańcy zgłaszali swoje projekty poprzez dodawanie komentarzy, a głosowali „lajkując” poszczególne posty. Szerokim echem w „środowisku budżetowym” odbił się też zeszłoroczny przypadek BP w Nowym Dworze Gdańskim, gdzie o dopuszczeniu projektu do głosowania decydował miejscowy ksiądz, komendanci policji i straży pożarnej oraz prezes spółdzielni mieszkaniowej. W 2014 r. aż blisko 80 proc. BP nie przewidywało możliwości zaangażowania ludności w proces preselekcji zgłaszanych pomysłów.

Co dalej

Badania wskazują, że czas po trzeciej edycji budżetu obywatelskiego w danej gminie jest kluczowy dla jego dalszego rozwoju. Najczęściej właśnie wówczas zainteresowanie uczestnictwem w tym procesie wzrasta – istotnie zwiększa się frekwencja oraz liczba proponowanych projektów. Dzieje się to jednak tylko wtedy, kiedy mieszkańcy dostrzegają bezpośrednią relację pomiędzy czasem jaki poświęcają dla BP, a efektami ich zaangażowania. Dla zaistnienia takiej relacji potrzebne jest wydajne unormowanie reguł przeprowadzania budżetu. W Polsce proces wprowadzania zmian jest jednak zdecydowanie zbyt wolny aby utrzymać zainteresowanie projektem, którego skala jest wciąż symboliczna. Tylko niektóre samorządy decydują się na pogłębioną analizę problemu.

W polskim systemie prawnym nie istnieje obecnie ustawa regulująca zasady przeprowadzania budżetów partycypacyjnych. Taka sytuacja powoduje, że władze lokalne błądzą we mgle, często traktując budżet instrumentalnie, a w rezultacie nadwyrężając zaufanie do tej instytucji. Często działają zbyt asekuracyjnie, sprowadzając rolę budżetów do wizerunkowej fasady.

Jednocześnie nie uważam żeby potrzebne było szczegółowe określenie wszystkich aspektów BP – to uniemożliwiałoby uchwycenie charakterystyki poszczególnych gmin i odstraszałoby część z nich od implementacji programu. Wystarczające byłoby ustanowienie wspólnego mianownika w opisanych wcześniej kwestiach. Przykładowo jeżeli dana gmina zdecyduje się wprowadzić budżet obywatelski, zobligujmy ją do przeznaczania na BP istotnie wyższego niż dzisiaj procentu jej wydatków inwestycyjnych. Ograniczmy weryfikację zgłoszonych projektów wyłącznie do kryteriów formalnych. Zagwarantujmy możliwość współudziału mieszkańców w wypracowywaniu szczegółowych zapisów regulaminu. Dajmy szansę na szerszą dyskusję na temat przedstawianych projektów.

Z jednej strony budżet obywatelski to delikatny mechanizm, oparty na zaufaniu, kapitale społecznym, którego w Polsce wciąż mamy mało. Przykładowo średnio co siódmy Polak aktywnie uczestniczy w działaniach jakiejkolwiek organizacji. To znaczy, że przeciętna liczba organizacji w których aktywnie działa statystyczny obywatel to jedynie 0,14. Analogiczne wskaźniki dla państw Europy Zachodniej są znacząco wyższe. W Szwecji wskaźnik wyniósł 2,6, w Danii 2,5.

Z drugiej – BP nie aspiruje do bycia nową, lepszą formą demokracji. Nikt nie oczekuje, że za jego pomocą rozwiążemy najważniejsze problemy społeczne, że wszystkie wydatki publiczne będziemy realizować tylko w następstwie bezpośredniego głosowania ludności. Jeżeli jednak umocnimy fundamenty budżetów partycypacyjnych, to stosunkowo niewielkim kosztem poprawimy efektywność samorządów, jednocześnie przyczyniając się do wzrostu zaangażowania obywateli w kształtowanie lokalnych wspólnot.

Artykuł brał udział w tegorocznej edycji konkursu Obserwatora Finansowego ”Gdyby to zależało ode mnie, to…”

>>Wyniki konkursu

Bibliografia:

  • Beuermann D. W., Does Participatory Budgeting Improve Decentralized Public Service Delivery?, World Bank, Washington DC, 2014.
  • Bluj A., Stokłuska E., Budżet partycypacyjny (obywatelski) krok po kroku. Poradnik dla praktyków, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia, Warszawa, 2015.
  • Cabannes Y., Participatory Budgeting: a Significant Contribution to Participatory Democracy, Environment & Urbanization, UN-Habitat, Nairobi, 2004
  • Czapiński J., Panek T., Diagnoza Społeczna 2015, Rada Monitoringu Społedcznego, Warszawa, 2015.
  • Kłębowski W., Budżet partycypacyjny – Ewaluacja, Instytut Obywatelski, Warszawa, 2014.
  • Silver H., Scott A. Kazepov Y., Participation in Urban Contention and Deliberation, International Journal of Urban and Regional Research, vol. 34, No. 3, Malden, 2010.
  • The Participatory Budgeting Unit, Unpacking the Values, Principles and Standards, Manchester, 2009.
  • Wampler B., A Guide to Participatory Budgeting, World Bank, Washington, 2000.

Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test