Pekin czyści finanse w regionach

15.04.2015
Rusza wzbudzający sporo kontrowersji chiński program konwersji długu lokalnego na obligacje komunalne. Z początkiem kwietnia prowincja Anhui ogłosiła, iż planuje zamienić na obligacje 32,2 mld juanów (5,2 mld dol.) swojego zadłużenia. Region będzie jednym z pierwszych, który przyłączy się do ogłoszonej kilka tygodni wcześniej rządowej strategii uzdrawiania finansów lokalnych.

(infografika Dariusz Gąszczyk/ CC BY-NC by Osrin)


W marcu chiński minister finansów ogłosił program wymiany 1 bln juanów (ok. 163 mld dol.) lokalnych długów na obligacje komunalne o niskiej rentowności. Konwersja ma dotyczyć ponad połowy wartości zadłużenia (56 proc.), którego termin zapadalności przypada na bieżący rok. Zobowiązania te zostały zaciągnięte przez władze lokalne głównie za pośrednictwem krótkoterminowych kredytów bankowych o dość wysokim oprocentowaniu. W najbliższych latach rządzący Państwem Środka zamierzają dokonać podobnej zamiany długów lokalnych sięgających wartości 3 bln juanów. Operacja konwersji zadłużenia jest bezpośrednio powiązana z ubiegłoroczną decyzją Rady Państwa dotyczącą wprowadzenia szeroko zakrojonych reform zmierzających do poprawy zarządzania lokalnymi budżetami i ograniczania ich deficytów.

Decyzje Pekinu dotyczące kontroli przychodów i wydatków na poziomie prowincji wynikają z faktu, iż w ostatnich latach lokalni działacze partyjni wygenerowali gigantyczne długi. Zgodnie z oficjalnymi i prawdopodobnie zaniżonymi szacunkami, władze lokalne mają zobowiązania względem innych podmiotów wyceniane na 17,9 bln juanów. Znaczny odsetek tych długów jednostki samorządu terytorialnego wygenerowały za pośrednictwem instytucji pozabilansowych, szczególnie tzw. specjalnych wehikułów finansujących projekty rządów lokalnych (local government financing vehicles). Odpowiadają one za około 7 bln juanów zadłużenia, czyli prawie 40 proc. całkowitego długu lokalnego.

Zjawisko braku dyscypliny lokalnych budżetów staje się coraz poważniejsze, gdyż w obliczu spowalniającej gospodarki chińskiej zaczynają pojawiać się problemy z obsługą długów. Próbując obliczyć roczny średni koszt obsługi zobowiązań lokalnych można posłużyć się przeciętnymi stopami procentowymi dla każdego źródła długu. Biorąc pod uwagę tylko widniejące w sprawozdaniach finansowych jednostek samorządu terytorialnego zobowiązania zaciągnięte w bankach, firmach powierniczych i w drodze emisji obligacji, koszt zadłużenia wynosi rocznie prawie 1,33 bln juanów. Obecnie władze lokalne mogą mieć kłopot nawet z terminową spłatą samych odsetek z zaciągniętych długów. Zaproponowana konwersja długów na obligacje komunalne pozwoli jednostkom samorządu terytorialnego dokonać oszczędności rzędu 40-50 mld juanów rocznie na odsetkach z zadłużenia.

Skąd ten dług

Zgodnie z obowiązującym w Chinach prawem, jednostki samorządu terytorialnego nie mogą bezpośrednio zaciągać długu. Nikt jednak nie zakazuje im zakładania specjalnych instytucji zadłużających się w ich imieniu. Taką funkcję realizują przede wszystkim wspomniane wcześniej wehikuły finansujące rządy lokalne, które gromadzą środki pieniężne przeznaczane głównie na drogie projekty infrastrukturalne.

Okres prosperity dla kas samorządów chińskich trwał, póki czerpały ogromne wpływy z transakcji sprzedaży ziemi. Cały proceder zahamował światowy kryzys. Próby ożywienia wzrostu chińskiej gospodarki po 2008 r. i wstrzykiwanie pakietów stymulacyjnych poskutkowało wysypem wehikułów finansujących lokalne przedsięwzięcia. Dzisiaj funkcjonuje ponad 10 tys. takich instytucji. Instytucje te do niedawna nie tylko na potęgę zaciągały nowe zobowiązania, oferując coraz słabsze zabezpieczenia, ale także nie stroniły od ryzykownych przedsięwzięć (ponad połowa inwestycji trafiała na rynek nieruchomości), które nie zawsze kończyły się sukcesem. >>czytaj więcej: Ordos, miasto – fatamorgana

Ostatecznie dotkliwy spadek przychodów z obrotu gruntami w połączeniu z realizacją często zbyt ambitnych planów rozbudowy miejskiej infrastruktury (linie kolejowe, lotniska, czy sieci metra itp.), mających pobudzić koniunkturę, poważnie nadwyrężyło budżety wielu prowincji. Dodatkowo lokalne władze praktycznie nie ponosiły odpowiedzialności za ewentualną porażkę zgłaszanych do finansowania przedsięwzięć. W rezultacie wiele projektów nigdy nie zostało zakończonych, a kredyty zaciągnięte na ich realizację nadal obciążają budżety lokalne.

Rozwiązania generują problemy

Z długami chińskich samorządów i próbami ich konwersji na niskooprocentowane obligacje mamy jednak kilka dylematów. Po pierwsze, oficjalna wartość zadłużenia lokalnego prawdopodobnie jest mocno niedoszacowana, stąd pula przeznaczona na zamianę długu także pozostaje nieadekwatna do wysokości zobowiązań. Istnieją obliczenia wskazujące, iż wartość długów lokalnych przekracza nawet 23 bln juanów (3,7 bln dol.). Władze prowincji nierzadko zaciągają zobowiązania, których nie umieszczają w oficjalnej sprawozdawczości. Kiedy w październiku minionego roku Pekin nałożył górny limit na zadłużenie lokalne, zmusiło to niejedną jednostkę samorządu terytorialnego do przerzucania części zadłużenia oficjalnego do kategorii pozabilansowego, aby formalnie zmieścić się w ograniczeniach.

Po drugie, stosowane w przekształcanym na obligacje zadłużeniu lokalnym gwarancje prawne są dość niejasne. Władze ustalając sposoby zabezpieczania zadłużenia nie wskazały wyraźnie, jaki rodzaj długu może być poddany operacji wymiany na obligacje. Nawet jeżeli przyjąć szacunki Narodowego Urzędu Audytu i wskazać tylko na oficjalny dług rządów lokalnych jako poddawany konwersji na obligacje, to nadal operacja budzi sporo wątpliwości.

Okazuje się, iż w praktyce gospodarczej obligacje municypalne bez wprowadzenia zmian w państwowym prawie ubezpieczeniowym i prawie budżetowym nie są w stanie uzyskać prawnie ważnej gwarancji władz lokalnych. Pozostaje jeszcze kwestia obligacji emitowanych przez instytucje pozabilansowe powiązane z władzami lokalnymi, np. wspomniane wcześniej lokalne wehikuły, które chociaż oficjalnie bazują na gwarancjach rządowych, jednakże od strony prawnej takowych nie posiadają.

Po trzecie, wątpliwym pozostaje popyt na obligacje komunalne. Pekin podkreśla w swoim programie oddłużeniowym, iż w emisji obligacji będzie bazował na mechanizmie rynkowym. Jednocześnie niezależne badania przeprowadzone wśród uczestników rynku wskazują na raczej niewielkie zainteresowanie tego typu instrumentami ze strony pozabankowych inwestorów instytucjonalnych, czy inwestorów zagranicznych. Prawdopodobnie większe zainteresowanie zakupem tego typu papierów wartościowych będą wykazywały krajowe banki komercyjne, jednak pozostaje pytaniem, czy wypełnią one całą lukę w popycie.

Pojawia się również wątpliwość, czy w ostateczności największe banki chińskie wymuszą na niepewnych lokalnych instytucjach ewentualne ogłoszenie upadłości w przypadku braku wywiązania się z wykupu wyemitowanych obligacji. Działanie takie jest raczej mało prawdopodobnym scenariuszem. Efektem takiego toku zdarzeń może być pojawienie się w portfolio chińskich banków sporej kwoty instrumentów o niskiej wartości, a właściwie bezwartościowych i na obecny moment bez zabezpieczenia.

Do wymienionych trudności wynikających z konwersji długu lokalnego na obligacje komunalne należy dorzucić jeszcze jedną zasadniczą wątpliwość: co zrobić z resztą zadłużenia prowincji.

Zgodnie z danymi udostępnianymi przez oficjalnych pekińskich audytorów, około połowa zadłużenia lokalnego na obecny moment pochodzi z kredytów bankowych. Natomiast reszta długu jest wynikiem mniej lub bardziej oficjalnej współpracy z sektorem prywatnym i przedsiębiorstwami. Spora część zobowiązań lokalnych działaczy została zaciągnięta za pośrednictwem kanałów bankowości nieformalnej. Także zamożni Chińczycy niejednokrotnie wspomagali pożyczkami swoich partyjnych kolegów zasiadających we władzach lokalnych. Stąd trudno precyzyjnie określić źródło długu, a jeszcze bardziej skomplikowanym jest wskazać drogę pozbycia się tego zobowiązania. W praktyce oznacza to podjęcie decyzji przez chińskie Ministerstwo Finansów, czy możliwe będzie wyemitowanie obligacji komunalnych pozwalających na spłatę zobowiązań zaciągniętych w specyficzny sposób oraz, czy w przypadku zastosowania takiego rozwiązania, wymienione podmioty będą zobligowane do zamiany dotychczasowych należności na znacznie mniej zyskowne obligacje municypalne. Kwestie te pozostają ciągle otwarte.

Efektów ciągle brak

Przewodniczący Xi Jinping stara się rozwikłać problem lokalnego zadłużenia wprowadzając kolejne regulacje dyscyplinujące rządy prowincji oraz kontrolujące ich zapożyczanie się. Zgodnie z najnowszymi przepisami, lokalne władze zobligowane są klasyfikować zadłużenie jako faktyczny i tzw. warunkowy dług. Dodatkowo do końca tego roku wehikuły gromadzące środki finansujące projekty lokalne mogą kontynuować zaczęte przedsięwzięcia infrastrukturalne i gromadzić fundusze w tradycyjny sposób (emisja obligacji, fundusze powiernicze, czy kredyty), jednak po tym okresie będą musiały opierać się wyłącznie na wypuszczeniu obligacji komunalnych. Zaostrzono także zasady sporządzania planów inwestycyjnych i sprawozdań z ich realizacji.

Walczyć z zadłużeniem w Kraju Środka można na wiele sposobów. Władze chińskie są w tym obszarze pomysłowe, lecz nadal średnio skuteczne. Powołanie lokalnych firm asset management na wzór tych z końcówki lat 90., podniesienie podatków od nieruchomości, czy utworzenie specjalnego wehikułu na bazie składek funduszy powierniczych od zgromadzonych kapitałów i aktywów netto ratującego podupadające instytucje finansujące lokalne projekty stanowią zaledwie doraźne rozwiązanie problemu. Podobnie należy traktować ogłoszoną ostatnio wymianę części długów lokalnych na obligacje komunalne.

Takie rozwiązanie nie poskutkuje zwiększeniem poziomu odpowiedzialności władz prowincji za zaciągnięte zobowiązania i, co ważniejsze, zaproponowana metoda nadal nie ustala jasnych zasad określających relacje między długiem lokalnym a jego zabezpieczeniem.

Dr Ewa Cieślik jest pracownikiem Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test