Podatki pośrednie pomogą w pokonaniu barier rozwoju

VAT - podatek, który mniej boli (fot. OF)

Cofnięcie się do historii akurat w kwestii polityki rozwoju kraju, nakreślonej na całe dekady, jest niezwykle istotne. Wskazuje bowiem na ułomności nie tylko wcześniejszych strategii, ale przede wszystkim obecnie zaakceptowanej. A także samego procesu jej ustalania.

Tanie państwo z gabinetową strategią

Niewiele osób pamięta, że do 2006 r. istniała taka instytucja, jak Centrum Studiów Strategicznych, która była następcą peerelowskiego Centralnego Urzędu Planowania. Opracowywała strategie, prognozy i analizy na potrzeby rządu, ale jej znaczenie stopniowo się zmniejszało. W 2004 r. powstał projekt ustawy o Narodowym Centrum Studiów Strategicznych, w atmosferze walki przedwyborczej został on jednak w 2005 r. odrzucony przez Sejm. Kolejny rząd zlikwidował Centrum w ramach programu „Tanie Państwo” i jego funkcje przejęła Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. W 2008 r. premier powołał nowe ciało, swój własny zespół doradców strategicznych, który istniał do końca 2011 r. To właśnie ten zespół opracował dokument, niedawno przyjęty przez rząd, który ma określać cele rozwojowe Polski do 2030 r.

Centrum Studiów Strategicznych przygotowało taki dokument już w 2000 r. Co w nim było? Wiele istotnych postulatów, które bez poparcia politycznego (rok później zmienił się rząd) pozostały na papierze.

Przyjęta obecnie przez rząd strategia także nie spełnia kryterium politycznego, ponieważ nie stoi za nią lider, który zobowiązałby się do jej realizacji. Jest ogólnikowa, ponieważ przez rok konsultowano i ustalano jej zapisy wewnątrz rządu – by osiągnąć konsensus zrezygnowano ze zobowiązań, które mogłyby stawiać rząd w niekorzystnym świetle, gdyby okazały się zbyt trudne do realizacji.

Jednocześnie część ze wskazanych w tym dokumencie działań już dziś jest realizowana przez władzę publiczną lub niedługo będzie, ponieważ znajduje się w wewnętrznych kalendarzach resortowych. Rząd wydłużył wiek emerytalny, o którym mówiło się od 2005 r. Rozpoczęły się zmiany w kierunku urynkowienia ochrony zdrowia. Przyjęto zwiększanie wydatków na zdrowie, aby sprostać rosnącemu popytowi na usługi medyczne starzejącej się ludności Polski, przy jednoczesnej poprawie ich standardu. Dzisiaj decentralizacja NFZ i wprowadzenie dodatkowych ubezpieczeń medycznych są forpocztą dalszych zmian.

Bariery rozwoju

Strategia Polska 2030 wskazuje na trzy podstawowe zagrożenia stojące przed naszym krajem, a związane z:

– pokryzysowymi barierami rozwoju generowanymi przez problem wysokiego zadłużenia i deficytu, czyli niestabilność finansów publicznych w długiej perspektywie (przez brak jasnej polityki oszczędności i rozwoju mogą ją pogłębiać globalne napięcia walutowe i nowe bariery w światowym handlu);

– z dryfem rozwojowym, opisanym wcześniej w raporcie z 2009 r., który polegać miałby na „uśrednieniu” tempa wzrostu, nierozwiązywaniu problemów demograficznych oraz na braku stymulacji dla wzrostu zatrudnienia, czyli w efekcie na obniżeniu poziomu ambicji i aspiracji  – poprzez politykę nie stawiającą trudnych celów, skupioną na doraźnych  wyzwaniach i prymacie spokoju społecznego nad twórczym konfliktem w sprawach, gdzie konflikt stanowi element procesu podejmowania decyzji;

– z peryferyjnym charakterem udziału Polski w globalnym układzie sił (lub nadmiernie peryferyjnym) wynikającym z niepodjęcia wyzwań i z zaniechań modernizacyjnych, przy równoczesnym wzroście sił rozwojowych krajów „wschodzących”, w tym E7, czyli Indii, Indonezji, Chin, Brazylii, Rosji, Meksyku i Turcji.

Zapewnienie wzrostu gospodarczego w pokryzysowym świecie jest równoznaczne z eliminowaniem strukturalnej słabości finansów publicznych. Autorzy strategii szacują, że roczny koszt funkcjonowania specyficznego systemu ubezpieczeń rolników generuje deficyt na poziomie 80 mld zł. Wskazano także na konieczność włączenia branżowych systemów emerytalnych do systemu powszechnego.

Źródło: Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia Fala Nowoczesności (projekt z 9 maja 2012 roku), infografika: DG

Zaniechanie reform systemu emerytalnego, edukacyjnego i rynku pracy oznaczać będzie, że do roku 2030 liczba pracujących obniży się o niemal 1,5 miliona tj. o około 10 proc. stanu obecnego, by po tej dacie spadać dalej i w roku 2050 sięgnąć zaledwie ok. 10-11 mln osób tj. ok. 4-5 mln mniej niż dziś.

Działania, jakie mogą przeciwdziałać postępującemu starzeniu się społeczeństwa to, w przyjętym przez rząd dokumencie, po pierwsze, połączenie specjalnych systemów emerytalnych z systemem powszechnym oraz harmonizacja systemu rentowego z systemem emerytalnym. Po drugie, system instytucjonalnej opieki nad dziećmi, proaktywna orientacja programów studiów, zwiększenie rangi dyplomu licencjata i racjonalności ekonomicznej decyzji o studiowaniu na poziomie magisterskim.

Makroekonomiczny koszt niepodjęcia tych reform, mierzony trwałą utratą poziomu wytwarzanego bogactwa, wyniósłby w roku 2030 ok. 4 proc. PKB, a więc blisko 60 mld zł, w cenach z 2010 r. Dla finansów publicznych oznacza to stratę rzędu 2 proc. PKB, czyli ok. 30 mld zł.

Podatki pośrednie lepsze dla gospodarki

W przyszłości możemy spodziewać się też ważkich zmian w systemie podatkowym i przenoszenia ciężaru na rzecz podatków pośrednich.

Struktura opodatkowania ma bowiem podstawowe znaczenie dla zniekształceń, jakie system podatkowy wywołuje w gospodarce. Im wyższy jest całkowity ciężar fiskalny nałożony na gospodarstwa domowe i firmy, tym negatywny skutek bardziej widoczny.

Dbałość o ukształtowanie optymalnej struktury podatkowej powinna być więc w Polsce szczególna. A to ze względu na permanentną, sięgającą kilku procent PKB, nierównowagę między dochodami a wydatkami publicznymi. Jej konsekwencją są wysokie deficyty sektora finansów publicznych przy bardzo wysokiej jednocześnie potrzebie modernizacji polskiej gospodarki (w obszarze infrastruktury publicznej, zdrowia, edukacji oraz badań i rozwoju).

Podatki oddziałują na wzrost gospodarczy i dobrobyt przede wszystkim przez swój wpływ na produktywność, akumulację kapitału i podaż pracy. Autorzy rządowej strategii argumentują, że w literaturze ekonomicznej wielokrotnie potwierdzano, że podatki dochodowe (PIT, CIT, dywidenda, podatek od dochodów kapitałowych, składki na ubezpieczenia społeczne) wywierają bardziej negatywny wpływ na gospodarkę niż podatki konsumpcyjne (VAT, akcyza, ekologiczne). Dotyczy to zarówno podatków nałożonych na pracę, jak i tych obciążających kapitał, choć, w tym drugim wypadku negatywny efekt jest silniejszy.

Dzieje się tak dlatego, że podatki bezpośrednie silniej zniekształcają zachowania gospodarstw domowych i firm na rynku pracy i rynku kapitałowym. Poprzez zmniejszenie oczekiwanego zwrotu z pracy (wynagrodzenie netto) lub kapitału (zysk z oszczędności, zwrot z inwestycji) obniżają podaż pracy i oszczędności.

Podatki pośrednie powodują mniejsze zniekształcenia w gospodarce z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że w ich wypadku baza podlegająca opodatkowaniu jest szersza, a w konsekwencji także krańcowa stawka, konieczna do uzyskania danego dochodu podatkowego, może być niższa. Po drugie, ze względu na to, że popyt konsumpcyjny jest znacznie mniej elastyczny niż podaż pracy czy oszczędności, a więc mniej zmienny w cyklu koniunkturalnym, co sprzyja stabilizacji dochodów państwa.

Zaniedbany instrument

Szacunki rządu wskazują, że zmiana struktury podatkowej, polegająca na przesunięciu ciężaru z podatków dochodowych na konsumpcyjne w wysokości 1 proc. PKB zwiększy poziom PKB per capita o około 0,25-1 pkt. proc., zależnie od tego, którego z podatków bezpośrednich będzie dotyczyła.

Z symulacji, które przeprowadzono za pomocą strukturalnych modeli makroekonomicznych, wynika, że finansowany z podatków wzrost wydatków publicznych wywrze relatywnie najmniej negatywny wpływ na gospodarkę, jeśli dotyczyć będzie podatku VAT lub podatków ekologicznych nałożonych na stosunkowo mało elastyczne czynniki produkcji jak energia (umiarkowany podatek węglowy w ramach europejskiego systemu ETS, akcyza na paliwo i energię, opłaty za użytkowanie dróg itp.).

Znacznie większy jest negatywny wpływ podatków nałożonych na pracę (PIT i składki na ubezpieczenie społeczne), a zdecydowanie najgorszy – podatków nałożonych na kapitał (CIT, podatek od dywidend, podatek od odsetek kapitałowych).

W zakresie podatku VAT celem rządu ma być zrównanie stawki efektywnej z nominalną, a więc odejście od stawek preferencyjnych na rzecz jednolitej. W sytuacji pełnego ujednolicenia stawek można oczekiwać wzrostu wpływów podatkowych SFP o ok. 3 proc. PKB, tj. o ok. 31-42 mld zł rocznie, w cenach z 2010 r.

Autorzy rządowego dokumentu szacują, że ustanowienie jednolitej stawki VAT pozwoliłoby na efektywne obniżenie stawki krańcowej do 19-21 proc. z 23 proc. w 2011 r. Gospodarstwa najuboższe nie konsumują bowiem niemal zupełnie takich dóbr, objętych stawkami preferencyjnymi, jak książki, usługi zdrowotne czy rekreacja i kultura, a w ich budżetach szczególnie duży udział zajmują wydatki na żywność i napoje bezalkoholowe.

Infografika: DG

Polska w mniejszym stopniu niż inne kraje regionu wykorzystuje politykę podatkową jako narzędzie modernizacji, zachęcające do akumulacji kapitału i pracy oraz minimalizujące zniekształcenia i straty wywołane zarówno przez strukturę opodatkowania jak i komplikację systemu.

Wyzwaniem dla rządu jest takie przekształcenie polityki podatkowej, by większy ciężar fiskalny nałożony był na te sfery aktywności ekonomicznej, które są mniej elastyczne podatkowo. A więc zmniejszenie relatywnego znaczenia podatków bezpośrednich nałożonych na kapitał i pracę na rzecz większego opodatkowywania, w sposób pośredni, konsumpcji towarów o niskiej elastyczności cenowej.

Nie wiadomo, czy w najbliższych latach obecnemu lub kolejnemu gabinetowi wystarczy odwagi, by zrealizować to zadanie. Ale przykład wieku emerytalnego pokazuje, że takie działania, dzięki pojawieniu się w oficjalnych dokumentach, trafiają do agendy zmian.

Wciąż trwający kryzys na rynkach finansowych, który rozpoczął się w 2008 r., zakończył niemal dwie dekady szybkiego, globalnego wzrostu gospodarczego. Przypomniał, że w gospodarce rynkowej raz na kilkadziesiąt lat następuje szczególnie głębokie osłabienie aktywności ekonomicznej, silniejsze od tego, do którego przywykliśmy w „zwykłym” cyklu koniunkturalnym. Jeśli niektóre okresy są czasami wyjątkowej pomyślności, w których roczne dynamiki konsumpcji, inwestycji i cen aktywów przekraczają kilkunasto- lub wręcz kilkudziesięcioprocentowe pułapy, to inne lata muszą być nietypowo „chude”, przynosząc niezbędną korektę do historycznie ugruntowanych poziomów.

Przyjęta przez rząd strategia mogłaby odpowiadać na tego typu wyzwania, ale w dzisiejszych czasach ważne jest także to, czego się nie mówi. Dobra mina do złej gry jest działaniem koniecznym dla utrzymania gospodarki na właściwych torach i nie wydaje się, że idealistyczne wskazywanie dodatkowych źródeł bilansowania się sektora finansów publicznych powinno być działaniem, jakim się Rada Ministrów powinna chwalić.

Większe podatki pośrednie i reforma ubezpieczeń rolników prędzej, czy później nastąpi, ale już widać, że zmiany w podatkach mogą nastąpić wcześniej niż w 2030 r.

VAT - podatek, który mniej boli (fot. OF)

Polityka-makroekonomiczna-do-roku-2030

Dodatkowe-wpływy-sektora-finansów-publicznych-z-pełnego

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć