Polska dwóch prędkości

13.09.2019
W Polsce szybko rozwija się tylko pięć największych aglomeracji: warszawska, wrocławska, trójmiejska, poznańska i krakowska oraz 30 mniejszych ośrodków. Różnica w poziomie rozwoju i zamożności między tymi pierwszymi a pozostałymi powiększa się, a najbiedniejsze miejscowości zaczynają się „zwijać”.


Jedną z najlepszych miar, pokazujących jak poszczególne polskie miasta i gminy sobie radzą, jak są zamożne i jak się rozwijają, jest wskaźnik „samodzielności finansowej”. Ten wskaźnik to udział procentowy w dochodach samorządów dochodów własnych.

Dochody miast i gmin składają się bowiem z subwencji i dotacji z budżetu państwa (np. subwencji oświatowej przeznaczonej na utrzymanie szkół), dotacji unijnych oraz z dochodów własnych, w skład których wchodzą głównie wpływy z podatków lokalnych (np. od nieruchomości) oraz z podatku dochodowego od firm i osób fizycznych (samorządy otrzymują część wpływów z PIT i CIT z ich terenu).

Wielkie miasta najbogatsze

Średnia wielkość wskaźnika „samodzielności finansowej” dla wszystkich miast i gmin w Polsce wyniosła w 2018 r. 50,7 proc. To znaczy, że przeciętny, polski samorząd generuje tylko połowę dochodów potrzebnych do wypełniania zadań (prowadzenia szkół, przedszkoli, żłobków, domów kultury, utrzymania dróg, chodników, parków, oświetlenia ulicznego itd.) i realizowania związanych z tym inwestycji, a resztę pokrywają państwo i unijne dotacje.

W najlepszych pięciu pod tym względem miastach i gminach ów wskaźnik przekracza 79 proc., w kolejnych piętnastu – 75 proc., w trzydziestu – 70 proc., a w sześćdziesięciu – 66 proc. Wśród tej pierwszej sześćdziesiątki zdecydowaną większość stanowią największe miasta i okalające je gminy, miasta Zagłębia Miedziowego, gminy, w których ulokowane są kopalnie węgla brunatnego i duże, dobrze prosperujące zakłady przemysłowe (np. elektrownie) oraz najpopularniejsze gminy turystyczne, głównie nadmorskie (m.in. Kołobrzeg, Łeba, Mielno, Międzyzdroje, Świnoujście, Zakopane, Szklarska Poręba i Szczyrk).

Gminy rolnicze dotowane

Na drugim biegunie są gminy, których wskaźnik „samodzielności finansowej” nie przekracza 20 proc. (w dziesięciu „od końca” wynosi 15 proc. lub mniej). Takich gmin jest w całym kraju aż 140. W 779 gminach, czyli niemal w co trzeciej gminie w Polsce, ów wskaźnik wynosi poniżej 30 proc., a w połowie polskich gmin nie przekracza 36 proc. Tak niska wartość tego wskaźnika oznacza, że te gminy są w zasadzie na garnuszku państwa, czymś w rodzaju jego administracji terenowej, że jest tam bardzo mało firm, a ludzie mało zarabiają lub są rolnikami.

Potrzebujemy rozwoju małych i średnich miast w Polsce

Na 2,5 tys. gmin w Polsce (gmin miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich) aż 1,5 tys. to gminy wiejskie. Krzysztof Iwaniuk, prezes Związku Gmin Wiejskich RP i wieloletni wójt gminy Terespol, powiedział w niedawnym wywiadzie dla Serwisu Samorządowego PAP, że „najważniejszym problemem gmin wiejskich jest pogłębianie się dysproporcji między gminami, to, że gminy bogate stają się jeszcze bogatsze, a biedne – jeszcze biedniejsze”. Wspomniał też, że już 1/3 gmin wiejskich ma mniej niż 5 proc. tzw. nadwyżki operacyjnej (składa się na nią różnica między bieżącymi dochodami a wydatkami). To oznacza, że zaczyna brakować pieniędzy na podstawowe rzeczy, np. na remonty i budowę dróg czy zapewnienie minimalnego standardu w szkołach. Nie wspominając o wkładzie własnym do projektów współfinansowanych z funduszy unijnych. To wszystko hamuje rozwój tych gmin i przyczynia się do wyludniania.

Ujemna atrakcyjność

Jeśli nic w tej kwestii się nie zmieni, to zdaniem szefa Związku Gmin Wiejskich w nieodległej perspektywie trzeba będzie tworzyć programy ponownego „zaludniania” dużych połaci Polski.

Według niego jedną z głównych przyczyn takiego stanu rzeczy jest fakt, że państwo przez lata wspierało duże miasta bardziej niż gminy wiejskie i mniejsze miasta. Polegało to m.in. na tym, że środki unijne na rozwój regionalny w Polsce były dzielone głównie według algorytmu ludnościowego. Czyli im więcej mieszkańców miała dana gmina, na tym większe środki z UE mogła liczyć. W zbyt dużym stopniu przeznaczano je dla największych miast, które poradziłyby sobie i rozwijałyby się bez dotacji z UE.

Gdy następuje szybki rozwój największych polskich miast, w mniejszych mamy regres.

Ten problem, choć w nieco innym ujęciu, bada od lat prof. Przemysław Śleszyński, demograf z Polskiej Akademii Nauk. Wskazuje na szybki rozwój największych polskich miast oraz przylegających do nich gmin oraz kontrastującą z tym stagnację, a nawet regres bardzo wielu mniejszych miast „pozaaglomeracyjnych”. Prof. Śleszyński jest autorem słynnej analizy na temat średnich miast, opracowanej dla Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju.

Jej najciekawsza część to lista ponad 120 polskich miast średniej wielkości, którym zdaniem tego naukowca grozi w najbliższych latach regres społeczno-gospodarczy. Jedną z głównych przyczyn ma być wyludnianie. Według prognoz GUS liczba mieszkańców tych miast w kolejnych dekadach spadnie w niektórych przypadkach nawet o 40 proc. Jak wynika z badań PAN, aż 75 proc. miast w Polsce ma obecnie ujemny wskaźnik atrakcyjności migracyjnej, co przejawia się w tym, że więcej ludzi z nich się wyprowadza niż wprowadza.

Zapaść prowincji

Powyższej kwestii poświęcony jest też niedawno opublikowany raport konserwatywnego think-tanku Klub Jagielloński pt. „Deglomeracja czy degradacja. Potencjał rozwoju miast średnich w Polsce”. Jego główne tezy brzmią następująco:

Miasta średniej wielkości tracą kapitał ludzki, co jest ważną barierą rozwoju.

– Miasta średniej wielkości (to głównie byłe miasta wojewódzkie) nie mają równego dostępu – w porównaniu z największymi miastami – do środków i inwestycji rozwojowych, „nie mają porównywalnego wyposażenia w infrastrukturę publiczną, nie budzą odpowiedniego zainteresowania inwestorów, ale – co najgorsze – są systematycznie pozbawiane najcenniejszego czynnika rozwoju, jakim są zasoby ludzkie”. Czyli tracą kapitał ludzki, którego brak to jedna z największych barier rozwoju „Polski średnich miast”.

– Nie będzie możliwe równoważenie rozwoju kraju (zrównoważony terytorialnie rozwój Polski), jeśli nie zwiększy się znacząco liczba szybko rozwijających się miast, tzw. biegunów wzrostu, o ile będą nimi tylko metropolie i pojedyncze mniejsze ośrodki.

W omówieniu raportu jego autor, dr Łukasz Zaborowski, rozwija te tezy. „Niestety funkcje wyższego rzędu są w skali kraju nadmiernie skupione w Warszawie i kilku ośrodkach metropolitalnych, a w skali województw w ich stolicach” – napisał. „Skutkiem takiej koncentracji jest masowy ubytek zasobów ludzkich z większości terytorium kraju, co stanowi główną barierę rozwoju nie tylko dla miast średnich, ale i dużych miast spoza grona ośrodków metropolitalnych. Całe roczniki absolwentów szkół średnich są bowiem przejmowane przez uczelnie w Warszawie, w ośrodkach metropolitalnych i wojewódzkich, a po studiach wchłaniane przez tamtejsze rynki pracy. Rzadko kiedy dostrzega się fakt, że polska prowincja często tkwi w zapaści rozwojowej również dlatego, że światli i ambitni „prowincjusze”, którzy mogliby brać odpowiedzialność za rozwój swoich regionów, od dawna mieszkają w Krakowie, Warszawie albo Londynie. Brak kadr powinien się zatem jawić jako jedna z największych barier rozwoju »Polski średnich miast«.”

Krajowy drenaż mózgów

Opisanym zjawiskiem, nazywając je „drenażem pomaturalnym”, zajmuje się naukowo prof. Romuald Jończy z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Polega na tym, że w Polsce ludzie z mniejszych miast i wsi wyjeżdżają na studia do dużych ośrodków i po studiach w zdecydowanej większości już tam zostają.

Jeszcze kilka-, kilkanaście lat temu wyglądało to inaczej, przede wszystkim dlatego, że studiujących było zdecydowanie mniej niż dziś. Na dodatek obecnie młodzi mieszkańcy nawet całkiem sporych miast, takich jak np. Opole, wybierają najczęściej większe miasto (w tym przypadku Wrocław) jako miejsce studiów, a po nich już nie wracają do swego rodzinnego miasta. Prof. Jończy twierdzi, że obecnie, jeśli chodzi o zjawisko drenażu mózgów, czy w ogóle negatywne zjawiska migracyjne, to ów wewnątrzkrajowy drenaż ma dużo większą skalę niż wyjazdy młodych, wykształconych Polaków zagranicę.

Wracając do raportu Klubu Jagiellońskiego – jego autor zaznacza, że w Polsce po 1989 r. nie doczekaliśmy się „rzetelnie opracowanej hierarchizacji ośrodków miejskich”, że brakuje jej w polityce państwa. Dlaczego to ważne? Dlatego, że dzięki takiej hierarchizacji można precyzyjnie i miarodajnie określić, jak wspierać poszczególne ośrodki.

Bieguny wzrostu

„W sytuacji, kiedy nie mamy ani jasno określonej hierarchii planistycznej ani opracowanych standardów dla poszczególnych ośrodków, decyzje o wydatkowaniu środków publicznych podejmowane są uznaniowo” – konkluduje dr Zaborowski. „Skutkuje to narastaniem dysproporcji pomiędzy miastami dotychczas uprzywilejowanymi (w szczególności ośrodkami administracyjnymi) a tymi, w których od lat narastają zaniedbania. Ośrodki lepiej wyposażone instytucjonalnie i kadrowo są sprawniejsze w „rynkowej” rozgrywce o publiczne inwestycje. Jest to zjawisko, które nazywamy okrężną, narastającą przyczynowością”.

Dalej stwierdza, że ustalenia w dokumentach planistycznych państwa, a zwłaszcza w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, „mają charakter uproszczony, niepoparty głębszą analizą uwarunkowań i możliwości”.

„Zwykle są one bezrefleksyjnym powieleniem hierarchii administracyjnej miast” – ocenia ekspert Klubu Jagiellońskiego. „W szczególności wyróżnione zostają miasta wojewódzkie, którym przypisano liczne przywileje w polityce rozwoju. W oczywisty sposób godzi to w inne duże bądź średnie miasta: nie dość, że pozbawione są funkcji administracyjnych, to dodatkowo mają ograniczone możliwości kształtowania infrastruktury usług publicznych, takich jak uczelnie wyższe czy specjalistyczne szpitale”.

Dr Zaborowski przyznaje, że nigdy nie jest tak, by rozwój następował wszędzie jednocześnie i w tym samym tempie. Jak wskazuje, „szybciej rozwijają się tzw. bieguny wzrostu”.

Biegun wzrostu pociąga za sobą pobliskie ośrodki, należy więc tworzyć połączenia z zapleczem.

„Biegun wprawdzie pociąga za sobą pobliskie ośrodki, nie należy jednak przeceniać zasięgu tego oddziaływania” – napisał autor raportu. „Co prawda, tworząc sprawne połączenia transportowe z zapleczem, można go rozszerzać, ale w ograniczonym zakresie. W pewnej odległości od bieguna wzrostu zaczynają bowiem przeważać wspomniane wyżej zjawiska wymywania. Dodatkowo im słabsze jest otoczenie bieguna, tym mniejsza zdolność przyjmowania przez jego zaplecze bodźców rozwojowych i większa utrata zasobów”.

Potrzebna deglomeracja

Zaborowski przekonuje w swym raporcie, że Polska potrzebuje większej niż dziś liczby biegunów wzrostu, „jeśli poważnie traktujemy hasła o równoważeniu rozwoju kraju”. Według niego powinny nimi być także byłe miasta wojewódzkie oraz większe powiatowe. Tak, żeby w całym kraju nikt nie miał do takiego ośrodka (bieguna wzrostu) więcej niż godzinę drogi.

„Tylko wtedy wszyscy mieszkańcy Rzeczpospolitej będą mieli poczucie, że rozwój gospodarczy, życie społeczne i duże wydarzenia dzieją się również w ich regionie czy też w niedalekim większym, „średnim” mieście” – podsumowuje autor raportu Klubu Jagiellońskiego. Wytypował kilkadziesiąt miast, równo rozłożonych w całym kraju, które mogłyby, przy ich odpowiednim wsparciu, stać się „biegunami wzrostu”, pociągającymi za sobą sąsiednie miejscowości i gminy. Wśród nich większość stanowią takie, które jeszcze tej funkcji nie spełniają. To m.in. Częstochowa, Zielona Góra, Siedlce, Grudziądz, Włocławek, Konin, Leszno, Słupsk, Zamość, Suwałki, Jelenia Góra, Ełk czy Chojnice.

Pomysłów na to jak uczynić je „biegunami wzrostu” jest wiele. Jeden z nich to – stosowana na powszechną skalę m.in. w Niemczech – tzw. deglomeracja, którą część partii politycznych w Polsce ostatnio wpisała do swoich programów. Polega m.in. na przenoszeniu siedzib administracji centralnej i regionalnej czy sądów wyższego szczebla (chociażby wojewódzkich sądów administracyjnych) z Warszawy i innych metropolii do mniejszych miast.

W tegorocznym raporcie Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii pt. „Uwarunkowania delokalizacji centralnych urzędów w Polsce” wytypowano listę 31 takich urzędów, których główne siedziby mogłyby być przeniesione z Warszawy. To miałoby uzasadnienie m.in. dlatego, że zarobki w administracji centralnej (z bardzo nielicznymi wyjątkami) już dawno przestały być atrakcyjne w stolicy, więc pojawił się bardzo poważny problem z pozyskaniem kadr o odpowiednich kwalifikacjach. Te zarobki jednak byłyby atrakcyjne w mniejszych miastach, w których w dodatku jest dużo mniejszy deficyt pracowników.

Pokonać niedopasowanie

„Deglomeracja to nie jest zabieranie większym, żeby dać mniejszym” – mówił prof. Przemysław Śleszyński podczas I Kongresu Małych i Średnich Miast w Wałbrzychu. „To jest optymalne dopasowanie funkcji różnego typu i różnego rzędu do policentrycznego systemu osadniczego Polski oraz odpowiedź na pytanie, w jakich układach potrzebna jest koncentracja, a w jakich równoważenie czynników rozwoju. Rozwój powinien być zrównoważony regionalnie, ale skoncentrowany lokalnie.”

Wiele wskazuje na to, że takie podejście wymusi zmieniający się dynamicznie polski rynek pracy. Jak zauważa prof. Śleszyński, w Polsce mamy do czynienia z „rosnącym niedopasowaniem miejsc pracy i zamieszkania przy powiększającym się braku rąk do pracy”.

W mniejszych miastach ceny mieszkań, domów i gruntów są niższe niż w metropoliach , nie ma korków, jest czystsze powietrze i mniej hałasu.

Prościej rzecz ujmując, najwięcej miejsc pracy powstawało i wciąż powstaje tam, gdzie już brakuje pracowników. Tymczasem ich rezerwami nadal dysponuje wiele mniejszych miast i gmin wiejskich. Na dodatek są tam dużo niższe niż w polskich metropoliach ceny mieszkań, domów i gruntów, nie ma korków, jest czystsze powietrze i mniej hałasu. Te miejscowości mają też wiele innych walorów, które sprawiają, że często żyje się w nich lepiej niż w dużym mieście. To jest ich szansa.

Z taką oceną zgadza się Roman Szełemej, członek zarządu Związku Miast Polskich i prezydent Wałbrzycha, który wyciągnął miasto z głębokiego dołka. W jednym z wywiadów powiedział, że potencjał rozwojowy największych polskich miast zaczyna się wyczerpywać, że zaczynają się „zatykać” i w związku z tym niebawem przestaną się szybko rozwijać, a jednocześnie wciąż wielki, niewykorzystany potencjał drzemie właśnie w miastach średniej wielkości. I to one, zdaniem Szełemeja, mogą dać Polsce nowy impuls rozwojowy. Jeśli państwo i samorządy wojewódzkie im w tym pomogą, np. poprzez przyznanie większych niż dotąd unijnych środków na inwestycje.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test