Pomoc rozwojowa? – tak, ale również dla sektora prywatnego

28.08.2019
Polska coraz aktywniej uczestniczy w pomocy rozwojowej dla krajów rozwijających się, mogłaby też w niedługim czasie rozszerzyć swoją działalność o wsparcie dla sektora prywatnego w tych krajach. Potrzebne instrumenty finansowe to pożyczki i gwarancje.

fot. Envato


W krajach zachodnich tego typu działalnością zajmują się specjalnie powołane podmioty – tzw. instytucje finansowania rozwoju.

Czym są instytucje finansowania rozwoju?

Instytucje finansowania rozwoju (development finance institutions, w skrócie DFIs), nazywane też niekiedy bankami rozwoju (development banks), to podmioty tworzone głównie przez państwa rozwinięte (czyli donatorów pomocy rozwojowej) w celu wspierania sektora prywatnego w krajach rozwijających się i na rynkach wschodzących za pośrednictwem instrumentów finansowych, takich jak pożyczki czy gwarancje. Są to instytucje realizujące politykę zagraniczną i politykę współpracy rozwojowej donatorów. Często do nazwy „instytucje finansowania rozwoju” dorzuca się przymiotnik „dwustronne”, dla odróżnienia ich od „wielostronnych” banków rozwoju, takich jak Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) czy Azjatycki Bank Rozwoju (ADB), które posługują się zbliżonymi instrumentami, ale różnią się modelem zarządzania i skalą działalności. Instytucjami finansowania rozwoju dysponuje znaczna część państw Europy Zachodniej, np. W. Brytania (CDC), Francja (PROPARCO), Holandia (FMO), Niemcy (DEG, KfW), Finlandia (Finnfund), Austria (OeEB) czy Portugalia (SOFID). DFIs funkcjonują także poza Europą, np. w Stanach Zjednoczonych (OPIC). 15 europejskich DFIs współpracuje ze sobą od 1992 r. w ramach stowarzyszenia o nazwie European Development Finance Institutions (EDFI).

W miarę rozwijania programów pomocy międzynarodowej coraz więcej krajów zachodnich dostrzegało zasadność wspierania sektora prywatnego w krajach uboższych, co prowadziło do tworzenia instytucji.

Historia powstawania DFIs jest ściśle związana z historią współpracy rozwojowej. W miarę rozwijania swoich programów pomocy międzynarodowej coraz więcej krajów zachodnich dostrzegało zasadność wspierania sektora prywatnego w krajach uboższych, co często prowadziło do tworzenia specjalnych instytucji. Pierwsze bilateralne DFIs powstały w niedługim czasie po II wojnie światowej, inne nieco później: CDC w 1948 r., DEG w 1962, FMO w 1970 r. Jednak szybki rozwój skali działalności tych podmiotów nastąpił dopiero w latach 90. XX w. Wpływ na to miało coraz powszechniejsze przekonanie o istotnej roli sektora prywatnego w rozwoju gospodarczym i o celowości wykorzystania oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA) jako katalizatora funduszy prywatnego biznesu. I choć DFIs są dość zróżnicowane jeśli chodzi o sposób zarządzania, stosowane instrumenty finansowe oraz terytorialny zakres działalności, to można znaleźć pewne cechy wspólne, charakteryzujące tę grupę podmiotów.

Forma prawna

Instytucje finansowania rozwoju są ustanawiane najczęściej przez kraje rozwinięte na podstawie specjalnej legislacji. Właścicielami części z nich są organy administracji rządowej. Przykładowo instytucją zarządzającą brytyjskim CDC jest Ministerstwo Rozwoju Międzynarodowego W. Brytanii (DFID), zaś norweski Norfund jest zarządzany przez norweskie MSZ. Niektóre cechują się hybrydową strukturą właścicielską i stanowią wspólną własność rządu i sektora prywatnego. I tak np. hiszpański COFIDES jest własnością Hiszpańskiego Instytutu Handlu Zagranicznego i hiszpańskich banków komercyjnych; podobnie FMO jest własnością rządu holenderskiego i krajowych banków. Tylko w wyjątkowych przypadkach, głównie mniejszych DFIs (np. austriackiego OeEB), właścicielami są instytucje prywatne, takie jak banki, ale nawet wtedy realizują one mandat ustanowiony przez rząd.

Cele, instrumenty i model biznesowy DFIs

Zasadniczym celem działalności instytucji finansowania rozwoju jest wspieranie wzrostu gospodarczego, rozwoju i redukcji ubóstwa w krajach rozwijających się oraz realizacja Celów Zrównoważonego Rozwoju (SDGs). Cele DFIs są więc pokrewne celom innych instytucji tworzonych w krajach rozwiniętych dla wspierania rozwoju globalnego (ministerstw spraw zagranicznych, agencji pomocowych, fundacji, itp.). Także zakres terytorialny działalności DFIs pokrywa się najczęściej z zakresem działalności innych instytucji pomocowych stworzonych przez danego donatora. Dla hiszpańskiego COFIDES priorytetowym obszarem jest Ameryka Łacińska, dla francuskiego PROPARCO – Afryka, itp. Warto zwrócić uwagę, że w ostatnim okresie europejskie DFIs i amerykański OPIC coraz bardziej koncentrują się na finansowaniu regionów, w których są największe potrzeby rozwojowe, przede wszystkim na Afryce subsaharyskiej.

Instytucje finansowania rozwoju koncentrują się na wspieraniu przedsięwzięć sektora prywatnego w krajach o niskim poziomie rozwoju, gdzie dostęp do prywatnego kapitału często jest ograniczony.

To co wyróżnia DFIs to podmioty, którym udzielane jest wsparcie oraz instrumenty do tego stosowane. Instytucje finansowania rozwoju koncentrują się bowiem na wspieraniu przedsięwzięć sektora prywatnego w krajach o stosunkowo niskim poziomie rozwoju i niskim ratingu, gdzie dostęp do prywatnego kapitału często jest ograniczony. DFIs inwestują zasadniczo na rynkach i w sektorach, którymi inwestorzy komercyjni lub banki nie są zainteresowane z powodu wysokiego ryzyka prowadzenia tam działalności biznesowej. Instytucje finansowania rozwoju przejmują wówczas całość lub część tego ryzyka, umożliwiając rozpoczęcie lub domknięcie projektu rozwojowego. Inwestycje DFIs są często dokonywane w przedsięwzięcia o stosunkowo niskich zyskach finansowych i wysokim ryzyku, ale dających potencjalnie duże efekty rozwojowe i społeczne.

Od innych instytucji pomocowych DFIs odróżniają też stosowane formy wsparcia; oferują one z reguły nie granty, ale szeroki wachlarz instrumentów i usług finansowych. Są wśród nich pożyczki dla firm prywatnych działających w krajach rozwijających się, gwarancje dla pożyczek, inwestycje typu equity, tj. zakup udziałów w firmie lub funduszu inwestycyjnym, ubezpieczenia od ryzyka, a także pomoc techniczna ukierunkowana np. na stworzenie gotowych do sfinansowania i realizacji projektów (tzw. bankable projects). Tego typu wsparcie jest kluczowe np. w przypadku konieczności sfinansowania projektów infrastrukturalnych, ale DFIs finansują także mniejsze przedsięwzięcia zgłaszane często przez małe i średnie przedsiębiorstwa, oferując też np. mikropożyczki.

Wsparcie finansowe DFIs dla ryzykownego projektu ma często charakter katalityczny, umożliwiający przyciągnięcie do niego kapitału prywatnego. Instytucje finansowania rozwoju udzielają pożyczek i inwestują w firmy zazwyczaj na warunkach korzystniejszych niż rynkowe (wydłużony termin zapadalności i niższe stopy procentowe w przypadku pożyczek, korzystne gwarancje, itp.). Ponadto DFIs współpracują z rządami i innymi organizacjami w dostarczaniu funduszy na pomoc techniczną i doradztwo w zakresie zarządzania, wdrażania norm społecznych i środowiskowych, dobrych praktyk biznesowych czy zrównoważonego rozwoju.

DFIs różnią się też od ministerstw spraw zagranicznych czy rozwoju oraz agencji pomocowych także modelem działalności. Pierwotnym źródłem działalności DFIs są najczęściej fundusze publiczne donatorów, często uzupełniane rządowymi gwarancjami, dzięki czemu cieszą się one dużą wiarygodnością kredytową i mogą mobilizować znaczne środki pieniężne na międzynarodowych rynkach kapitałowych oraz pożyczać je po niskich stopach. Ich działalność finansowana jest jednak zyskami ze zrealizowanych inwestycji, które zapewniają im fundusze na kolejne operacje. Na pewnym etapie nie korzystają ze środków rządowych. Udziałowcy instytucji finansowania rozwoju nie oczekują też zazwyczaj dywidendy od uzyskanych zysków, które zamiast tego są reinwestowane w działalność w krajach operacji.

W przeciwieństwie do agencji rozwojowych, działalność DFIs ma też charakter oddolny (bottom-up) i jest uzależniona od konkretnego zapotrzebowania (demand-based) zgłaszanego przez podmioty z państw rozwijających się. DFIs oferują wsparcie dla konkretnego przedsięwzięcia/klienta, który o takie wsparcie się zwróci i zaoferuje perspektywę zysku finansowego. Nie prowadzą z reguły wsparcia w postaci kompleksowych programów pomocowych dla danego kraju rozwijającego się, co jest domeną ministerstw lub agencji pomocowych. Zdarza się jednak, że finansują programy sektorowe w wybranych dziedzinach, otwierając linie kredytowe dla finansowania szeregu inwestycji w danym sektorze, które nie są predefiniowane ex ante. Angażując się w realizację dobrze przygotowanych i rokujących projektów zgłaszanych przez sektor prywatny, są więc bardzo dobrym uzupełnieniem innych form wsparcia na rzecz rozwoju.

Czy potrzebujemy polskiego DFI?

W Polsce, rozwijającej od początku ubiegłej dekady swój program pomocy dla zagranicy (Polska Pomoc), zagadnienie wspierania sektora prywatnego i wyjścia poza dotychczas stosowane instrumentarium (przede wszystkim granty i pomoc techniczna) było od dawna dyskutowane. Podejmowano też pewne próby zaangażowania polskiego sektora prywatnego w działalność pomocową. Jednym z instrumentów temu służących są kredyty preferencyjne oferowane od dłuższego czasu przez Ministerstwo Finansów w ramach pomocy wiązanej. Jest to jednak bardziej wsparcie dla krajowego sektora prywatnego, niż dla przedsiębiorców w innych krajach, jak Ukraina czy Gruzja, które wspieramy w ich wysiłkach rozwojowych.

Planowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych konsultacje nt. nowego wieloletniego programu współpracy rozwojowej, który ma obejmować lata 2021-2030, stanowią niepowtarzalną okazję do pogłębionej refleksji nie tyle nad tym czy potrzebujemy nowej instytucji dedykowanej do wspierania rozwoju globalnego, ile – bardziej ogólnie – nad polskim modelem pomocy rozwojowej na kolejną dekadę. Jego elementem powinno być również wsparcie sektora prywatnego, tak w kraju, jak i za granicą. Model ten powinien wpisywać się w nową rzeczywistość międzynarodową, w której oficjalna pomoc rozwojowa (ODA) jest tylko jednym z wielu instrumentów wspierania rozwoju, zaś niezwykle istotnym adresatem tej pomocy jest sektor prywatny w krajach rozwijających się. Jeśli przyjąć, że dynamizacja sektora prywatnego jest warunkiem koniecznym dla rozwoju tej grupy państw, to rola instytucji finansowania rozwoju (tak bilateralnych, jak i wielostronnych, jak np. Międzynarodowa Korporacja Finansowa z Grupy Banku Światowego) jest kluczowa.

Z powyższych względów w latach 2021-2030 zasadne byłoby wykształcenie w polskim systemie pomocowym instrumentów finansowych służących wspieraniu sektora prywatnego w krajach rozwijających się, w oparciu o wiedzę i doświadczenia naszych partnerów z Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim europejskich DFIs. Nie musi to prowadzić od razu do stworzenia nowej, polskiej instytucji finansowania rozwoju. W pierwszym etapie można by przyjąć rozwiązanie pośrednie, np. poszerzając zakres działalności jednego z podmiotów już istniejących i stosujących wspomniane powyżej instrumenty finansowe na terenie kraju o działalność poza granicami Polski. Naturalnymi kandydatami do podjęcia się tej roli byłyby instytucje wchodzące w skład Grupy Polskiego Funduszu Rozwoju, np. Bank Gospodarstwa Krajowego.

Pomoc (mało)rozwojowa

Oczywiście towarzyszyć temu powinno:

– podporządkowanie użycia instrumentów finansowych polityce rozwojowej rządu;

– wzrost nakładów na polską pomoc rozwojową, co jest niezmiennie deklarowanym celem polskiego rządu.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że jednym z powodów szybkiej ekspansji działalności DFIs w ostatnich latach są ograniczone środki na pomoc rozwojową w budżetach wielu państw – donatorów i chęć ich racjonalnego lokowania w przedsięwzięcia przynoszące zarówno zysk finansowy, jak i wymierne efekty rozwojowe.

Autor jest doktorem nauk ekonomicznych, doradcą ekonomicznym w Departamencie Zagranicznym Narodowego Banku Polskiego. Na co dzień zajmuje się współpracą z Azjatyckim Bankiem Inwestycji Infrastrukturalnych i Bankiem Światowym. Artykuł wyraża jego osobiste poglądy.

 

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test