• Grzegorz Łyś

PPP drgnie dopiero, gdy skończą się pieniądze unijne

23.04.2015
Nowa siedziba sądu rejonowego w Nowym Sączu ma powstać w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. To pierwszy przypadek, gdy partnerem w PPP będzie administracja rządowa. W 10 innych projektach inwestycje PPP wspomagane są funduszami unijnymi. Wciąż nie jest to jeszcze przełom w łączeniu kapitału publicznego z prywatnym.  

(infografika Dariusz Gąszczyk/ CC BY-NC-SA by @Doug88888)


Według umowy zawartej w marcu 2015 r. z reprezentującym Skarb Państwa Sądem Okręgowym, finansowanie inwestycji, a potem utrzymanie gmachu oraz jego zarządzanie to obowiązki firmy Warbud, prywatnego partnera w tym projekcie.

Budowa w Nowym Sączu stanowi pierwszy przypadek, gdy jako partner w PPP występuje administracja rządowa. Za swego rodzaju przełom trzeba uważać także rozpoczęcie w ostatnim okresie realizacji 10 projektów hybrydowych, w których uczestnicy partnerstwa publiczno-prywatnego korzystają z dotacji UE. Największym z nich – o wartości 758 mln zł, z czego prawie połowa to środki unijne – jest budowana przez firmę SITA spalarnia odpadów w Poznaniu.

Czy inwestycje te są oznaką, że kulejące w Polsce PPP będzie się w najbliższej przyszłości rozwijać szybciej? Jak na razie niewiele na to wskazuje. Nie doszedł do skutku projekt, z udziałem Warbudu, jako partnera budowy szpitala w Łańcucie. Nie udało się ostatecznie zapewnić środków finansowych na tę inwestycję. Wciąż – pomimo że w 2014 r. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR) oraz FM Bank PBP (Biz Bank) uzgodniły warunki kredytowe z prywatnym partnerem w PPP, InterHealth Canada – nie do końca zamknięto kwestię finansowania nowego szpitala w Żywcu, choć ma on zostać oddany do użytku już w 2017 r.

Projekty na papierze

Partnerstwo publiczno-prawne w dzisiejszej formie znane jest i wykorzystywane od niespełna trzydziestu lat. Powstało w odpowiedzi na nowe wyzwania cywilizacyjne jako – alternatywny w pewnym stopniu dla prywatyzacji, a zarazem nie zagrażający równowadze finansowej budżetów państwowych i samorządowych – sposób na zwiększenie dostępu do szeroko rozumianych usług publicznych oraz poprawę ich jakości.

Dzieląc się zadaniami oraz, co szczególnie ważne, ryzykiem – z podmiotami rynkowymi władze zyskują kapitał i specjalistyczne kwalifikacje potrzebne do stworzenia infrastruktury rzeczowej, finansowej i organizacyjnej, umożliwiającej efektywne świadczenie owych usług w dziedzinie np. transportu, zdrowia, edukacji (a nawet więziennictwa). Przed partnerami prywatnymi z kolei otwiera to perspektywę nowej, obiecującej i stabilnej, działalności biznesowej.

(infografika D. Gąszczyk)

W ciągu ćwierć wieku (w 1997 r. formułę PPP wykorzystywano tylko w 5 krajach: Wielkiej Brytanii, Australii. Japonii. RPA i Austrii) partnerstwo publiczno-prywatne wdrożono w całej Europie i w zdecydowanej większości krajów świata. Najwięcej zwolenników miało ono i ma na Wyspach Brytyjskich, gdzie od 1992 r. zrealizowano ponad 1 tys. projektów, co stanowi 23 proc. wszystkich inwestycji publicznych w Wielkiej Brytanii w tym okresie, a zarazem połowę całego rynku PPP w Europie. Do europejskiej czołówki zalicza się także Francja (62 proc. rynku europejskiego w 2011 r.) , a ponadto Włochy, Holandia, Niemcy i, do niedawna, Hiszpania.

Najlepszym okresem dla PPP była jak dotychczas w Europie połowa poprzedniej dekady, gdy w liczba domkniętych finansowo projektów sięgnęła rocznie ok. 140 (w 2006 r.), a ich łączna wartość niemal 30 mld euro (w 2007 r.). Dziś jest to ok. 80 projektów i 17 mld euro.

(infografiki D. Gąszczyk)

W Polsce, na pierwszy rzut oka, PPP nie ma się najgorzej – w ciągu ostatnich 5 lat rozpoczęto ok. 300 postępowań mających wyłonić partnerów prywatnych w 230-240 projektach o łącznej wartości 17 mld zł. W rzeczywistości jednak chodzi o plany, które pozostaną w większości na papierze, nie przybierając nawet formy umów o PPP. Jak dotychczas zawarto ok. takich 70 umów (w 2014 r. – 10), co nie oznacza, że wszystkie kontrakty zostaną zrealizowane – często bowiem strony nie są w stanie domknąć ich finansowo. Ostatecznie tylko jedna czwarta projektów dochodzi do skutku. Z niespełna 2 proc. udziałem PPP w inwestycjach publicznych, wciąż znajdujemy się w Europie na szarym końcu.

Jednym z powodów tego stanu rzeczy jest szeroki strumień napływających do Polski środków z funduszy UE. Mogło by się wydawać, że to bardzo dogodna sytuacja, pozwalająca na podejmowanie w ramach PPP znacznie większych i kosztowniejszych inwestycji niż byłoby to możliwe bez dotacji. W rzeczywistości możliwości wynikające z projektów „hybrydowych“, takich jak budowa spalarni w Poznaniu, są rzadko wykorzystywane, a stosunkowo łatwo dostępne środki unijne są dla PPP istotną konkurencją. Lepsza koniunktura dla partnerstwa publiczno-prywatnego nadejdzie u nas prawdopodobnie dopiero z chwilą zakończenia się obecnej perspektywy finansowej UE, czyli po 2020 r.

– Nie wybudujemy za środki unijne całej potrzebnej infrastruktury, dróg, obiektów i instalacji środowiskowych. Już teraz trzeba myśleć o tym, co dalej. Naturalnym rozwiązaniem jest PPP, a ważne zadania powinny przypaść tu Polskim Inwestycjom Rozwojowym – podkreśla Jerzy Widzyk, pełnomocnik zarządu Warbudu.

– Na partnerstwo publiczno-prywatne jesteśmy w pewnym sensie skazani, a każde opóźnienie w jego wdrażaniu działa na naszą niekorzyść. Niezrozumiała i niepokojąca jest zwłaszcza trwająca 1,5 roku zwłoka w uchwaleniu nowelizacji ustawy z 2008 r., która usunąć ma m.in. wątpliwości prawne dotyczące związku między inwestycjami PPP, a długiem publicznym – podkreśla Irena Herbst, prezes zarządu Fundacji Centrum PPP.

Zaklinanie długu

Istotny wzrost roli PPP w inwestycjach publicznych – według specjalistów z krajów zachodniej Europy, gdzie opinie eksperckie poparte są praktycznymi doświadczeniami – nie jest możliwy bez znaczącego zaangażowania się w projekty partnerskie administracji centralnej. U nas jej udział ogranicza się jak dotychczas głównie do deklaracji. W efekcie partnerami publicznymi w PPP są w Polsce samorządy, przede wszystkim (80 proc.) gminy. Wiąże się z tym niewielka na ogół wartość projektów. Ich koszty wynoszą najczęściej od kilku do kilkudziesięciu milionów złotych, podczas gdy średnia europejska w ubiegłych latach to ok. 140 mln euro.

Jeszcze inna charakterystyczna cecha PPP w Polsce to znaczny, do 2011 r. dominujący udział projektów o formie koncesji na roboty budowlane i usługi. Dopiero od trzech lat przeważają (biorąc pod uwagę ogłoszenia o wyborze partnera) inwestycje PPP w ścisłym sensie tj. w trybie Prawa Zamówień Publicznych, stanowiące rzeczywiście nową, bardziej zaawansowaną formułę realizacji zadań publicznych. Wynagrodzenie partnera prywatnego stanowią wtedy „opłaty za dostępność“, obejmujące koszty zarządzania, utrzymania a przede wszystkim samej budowy (w modelu koncesyjnym są to pożytki z inwestycji PPP np. wpływy za bilety). Wzrost liczby takich projektów – sąd w Nowym Sączu powstanie w systemie DBFOT (Design-Build-Finance-Operate-Transfer, czyli Zaprojektuj–Zbuduj–Sfinansuj–Zarządzaj-Przekaż) to niewątpliwe pozytywne zjawisko. Czy jakość przejdzie z czasem w ilość, to już inna kwestia.

Głównym powodem zainteresowania samorządów PPP jest możliwość inwestowania bez zwiększania zadłużenia. Koszty kwalifikowane projektów realizowanych w tym trybie nie są zaliczane do długu publicznego, pod warunkiem, że partner przejmie na sobie najważniejsze ryzyka – budowy i dostępności lub popytu. W praktyce sprawa ta, z punktu widzenia księgowego, nie jest jednak zupełnie jasna. Jednoznacznie rozstrzygnąć ma ją dopiero nowelizacja ustawy, zgodnie z którą koszty inwestycyjne PPP będą zaliczane nie do wydatków bieżących lecz do majątkowych, niepowiększających zadłużenie.

– Jak na razie nadzieje na „ucieczkę od długu“ to trochę zaklinanie rzeczywistości. Samorządowcy nie mają instrumentów ani wystarczającego doświadczenia, potrzebnych do kompleksowej analizy ryzyka w dłuższej, 15-20-letniej perspektywie. A potencjalni prywatni partnerzy wcale nie są skłonni solidarnie się owym ryzykiem z nami dzielić. Natomiast liczą na szybkie zyski i roczną stopę zwrotu nawet ponad 20 proc. – wyjaśnia Danuta Kamińska, skarbnik Katowic.

Również partnerzy prywatni zarzucają publicznym – oprócz niedostatków profesjonalizmu i zaangażowania – nierealistyczne oczekiwania i nieznajomość rynków finansowych. Trzeba np. pamiętać, że banki niezbyt chętnie przyznają samorządom kredyty długoterminowe, zwłaszcza gdy idzie o szpitale, których byt zależy od 3-letnich kontraktów z NFZ.

– Brakuje często rozmowy między partnerami, prawdziwego dialogu konkurencyjnego. To jeden z powodów, że potencjał firm chętnych do udziału w PPP jest niewykorzystany – podkreśla Jerzy Widzyk.

P jak prokurator

Według wyliczeń Witolda M. Orłowskiego („Raport o partnerstwie publiczno-prawnym w Polsce“ pod red. prof. Jerzego Hausnera) luka finansowa między potrzebami w zakresie inwestycji publicznych a dostępnymi środkami może z obecnych ok. 3 mld zł wzrosnąć w 2022 r. nawet do 7 mld zł rocznie. To właśnie potencjalna wartość rynku PPP w Polsce. Pomimo trudności w organizowaniu finansowania projektów, problemów w dogadaniu się z partnerami, skomplikowanych procedur z pewnością znacznie więcej przedsiębiorstw próbowało by go zagospodarować – gdyby nie jeszcze jedna, specyficzna niestety dla Polski, bariera.

(infografika D. Gąszczyk)

Od samego początku, od chwili gdy w 2005 r. PPP pojawiło się w polskim systemie prawnym, wielu z potencjalnych inwestorów, urzędników i przedsiębiorców uważa i mówi, nie tylko w rozmowach prywatnych, że do skrótu należałoby dołączyć czwarte P – jak prokurator. Sama koncepcja, a nawet nazwa tej formuły – na naszym gruncie, gdzie poziom nieufności między ludźmi, instytucjami i biznesem należy do rekordowych w Europie – kojarzy się z korupcją. Obaw przed znalezieniem się w domniemanej „pułapce korupcyjnej“, na celowniku organów ścigania, nie zmniejsza nawet poparcie udzielane PPP przez NIK, który już w 2013 r . pozytywnie ocenił procedury i praktykę wdrażania projektów. Mitów wokół PPP nie osłabia też świadomość, że przygotowania do inwestycji w tej formule, pilnie obserwowane przez władze wszystkich szczebli, ekspertów, instytucje kontrolne i media są z natury rzeczy bardziej transparentne niż np. setki rozstrzyganych co roku przetargów związanych z zamówieniami publicznymi.

– Budowa gmachu sądu w Nowym Sączu ma w związku z owym „czwartym P“, bardzo istotne znaczenie, praktyczne i symboliczne. Za inwestycją stoi autorytet wymiaru sprawiedliwości, co będzie postrzegane jako swego rodzaju certyfikat legalności PPP i potwierdzenie potrzeby jego wykorzystywania – ocenia Jerzy Widzyk.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test