Priorytety polityki gospodarczej prezydenta Bolsonaro

08.02.2019
Po długim okresie oczekiwania reforma emerytalna stała się priorytetem w programie obecnego prezydenta Brazylii.


„Nie możemy uratować Brazylii, zabijając osoby starsze”, stwierdził prezydent Brazylii Jair Bolsonaro, odnosząc się w ten sposób do głównego problemu polityki publicznej tego kraju: wydatków emerytalnych, które pochłaniają ponad połowę budżetu federalnego i rosną w tempie o cztery punkty procentowe wyższym od inflacji. Bolsonaro nie jest jedynym przedstawicielem nowej administracji odnoszącym się do postulatu ograniczania wydatków z ambiwalencją i przekonaniem, że nie jest to sprawa niecierpiąca zwłoki. „Mamy cztery lata, aby rozwiązać ten problem”, powiedział wcześniej Onyx Lorenzoni, szef sztabu Bolsonaro.

Wiele osób spodziewa się, że ​​prezydent Bolsonaro szybko podejmie próbę rozwiązania problemu, który od lat trapi Brazylię. Ich optymizm wynika z dokonanego przez prezydenta wyboru na stanowisko ministra gospodarki – zostanie nim Paulo Guedes, który studiował na Uniwersytecie w Chicago i był współzałożycielem BTG Pactual, najważniejszego rodzimego banku inwestycyjnego w Brazylii. Inwestorzy natomiast mają nadzieję, że przeprowadzi on konsolidację fiskalną sięgającą 4-5 proc. PKB, konieczną do ustabilizowania długu publicznego, a  także reformy niezbędne do przywrócenia wzrostu gospodarczego po recesji z lat 2015-2016, która zmniejszyła PKB Brazylii o 7,3 proc.

Były prezydent Michel Temer przeprowadził wprawdzie pewne reformy fiskalne, w tym w szczególności ograniczenie wydatków federalnych i cięcia subsydiowanych pożyczek. Potknął się jednak o reformę emerytur, po tym jak wyszło na jaw, że może on zostać objęty dochodzeniem antykorupcyjnym, w którym już wcześniej oskarżonych zostało wielu prawodawców. W czasie burzliwej i nieprzewidywalnej kampanii wyborczej wszelkie reformy zostały zawieszone. Inwestorzy postanowili zatem „przeczekać całą sytuację” – mówi Tony Volpon z banku UBS. Teraz świętują, choć być może robią to przedwcześnie. Umocnił się także kurs, osłabionej w ciągu ostatnich dwóch lat, krajowej waluty.

Brazylia ma duże rezerwy walutowe i najniższą stopę inflacji od dziesięcioleci, zatem dalszy postęp reform zależy teraz nie od globalnych rynków finansowych lub instytucji międzynarodowych, ale od polityków w stołecznej Brasílii. Jest to zarówno powód do optymizmu, jak i niepokoju. „Aby zreformować system, musisz być w jego środku” – mówi Ana Carla Abrão z firmy konsultingowej Oliver Wyman. Członkowie establishmentu politycznego od lat opierali się reformie emerytur.

Hojność brazylijskiego systemu emerytalnego wywodzi się z okresu przejścia od dyktatury do demokracji w latach 80. XX wieku. W kraju istnieje „niewyobrażalna” presja polityczna, aby hojność emerytur została zachowana – mówi Fernando Henrique Cardoso, były prezydent Brazylii, który podjął próbę przeprowadzenia reformy w latach 90. W przeszłości system ten był jeszcze bardziej szaleńczo rozrzutny.

Rządowy program dla pracowników sektora prywatnego jest mocno subsydiowany. Tymczasem program dla sektora publicznego jest jeszcze bardziej łaskawy. Urzędnicy służby cywilnej nierzadko przechodzą na emeryturę w wieku 50 lat, zachowując swoje pełne wynagrodzenie. Szczególnie wysokie są emerytury wojskowe – ale one prawdopodobnie pozostaną nietknięte (prezydent Bolsonaro, który jest emerytowanym kapitanem armii brazylijskiej, zaczął pobierać emeryturę w wieku 33 lat). Takie uprzywilejowane grupy z pewnością będą się opierać reformom. Według brazylijskiego Ministerstwa Skarbu, 41 proc. całości świadczeń emerytalnych trafia do jednej piątej najbogatszych Brazylijczyków, a 3 proc. do jednej piątej najbiedniejszych.

Jednak w obliczu starzenia się populacji, taki system jest nie do utrzymania. W 2000 roku na każdego emeryta przypadało ośmiu pracowników. Do 2060 roku ta liczba spadnie do dwóch – mówi Paulo Tafner ze związanego z rządem think tanku Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Instytut Stosowanych Badań Ekonomicznych). Rząd wydaje obecnie na emerytury równowartość 12 proc. PKB, podczas gdy średnia w bogatych państwach należących do OECD wynosi 8 proc.

Emerytury miały duży wpływ na wzrost długu publicznego w relacji do PKB z poziomu 52 proc. pod koniec 2013 roku do 74 proc. obecnie. Bez reform ten wskaźnik może wkrótce przekroczyć 90 proc. Wprowadzone w 2016 roku zamrożenie wydatków federalnych na 10 lat spowolniło tempo wzrostu zadłużenia. Jednak trwający wzrost wydatków emerytalnych zwiększa presję na redukcję usług publicznych i inwestycji infrastrukturalnych.

Wiele osób miało nadzieję, że jeszcze przed objęciem urzędu Bolsonaro będzie w stanie skłonić kończący swoją kadencję Kongres do przyjęcia zablokowanej reformy systemu emerytalnego, zaproponowanej przez prezydenta Temera. Choć te nadzieje okazały się płonne, obecny prezydent może jeszcze ożywić wspomnianą ustawę w bieżącym roku. Reforma ta utrzymuje repartycyjny system emerytalny (tzw. „pay-as-you-go”), w którym obecni pracownicy utrzymują obecnych emerytów, ale zakłada stopniowe wprowadzanie minimalnego wieku emerytalnego i minimalnego okresu składkowego. Pozwoliłoby to zaoszczędzić 400 miliardów reali (100 miliardów dol.) w ciągu najbliższej dekady (dla porównania, od początku ub.r. dług publiczny netto wzrósł o 260 miliardów reali).

Inni opowiadają się za bardziej radykalnymi rozwiązaniami. W trakcie kampanii wyborczej Paulo Guedes proponował model „kapitałowy”, w którym emeryci pobierają emerytury z pul oszczędnościowych zgromadzonych w okresie aktywności zawodowej. Rozważanych jest obecnie kilka planów, spośród których wszystkie są mniej śmiałe. Jedna, godna uwagi, propozycja obejmuje system repartycyjny dla większości emerytów, jednak z bardziej rygorystycznymi zasadami kwalifikowalności, a także gwarantowaną minimalną emeryturę dla najuboższych oraz system kapitałowy dla osób o wysokich dochodach. Według Paula Tafnera, który jest jednym z autorów tej propozycji, pozwoliłaby ona zaoszczędzić 1,3 biliona reali w ciągu dziesięciu lat.

Bolsonaro proponuje podzielenie reformy na etapy i rozpoczęcie od wprowadzenia minimalnego wieku emerytalnego. Kongres może dodatkowo „rozwodnić” każdy plan, tak jak to się stało w odniesieniu do propozycji prezydenta Temera. Arthur Carvalho z banku Morgan Stanley wskazuje, że rynki zaczną się niecierpliwić, jeśli żadna propozycja nie będzie procedowana w Kongresie do lipca.

Jednak nawet najbardziej kompleksowe spośród rozważanych reform nie rozwiążą wszystkich problemów fiskalnych Brazylii. Musiałoby minąć wiele lat, zanim zaczęłyby one wywierać istotny wpływ na poziom wydatków, jako że obecni emeryci nadal korzystaliby ze starego systemu.

Niemniej udane przeprowadzenie reformy skutkowałoby wzrostem poziomu zaufania, obniżeniem długoterminowych stóp procentowych i rozbudzeniem nadziei odnośnie do innych bardzo potrzebnych reform. Obejmują one: prywatyzację nieefektywnych przedsiębiorstw państwowych (skutkującą jednorazową obniżką deficytu), dalsze ograniczanie dotowanych pożyczek (które zakłócają funkcjonowanie rynków kredytowych i politykę pieniężną) oraz uproszczenie regresywnego systemu podatkowego, w ramach którego państwo przekazuje przedsiębiorstwom równowartość 4 proc. PKB w ulgach podatkowych. „W tym systemie nie ma żadnych zasad, są tylko wyjątki”, żartuje Bernard Appy z think tanku Centro de Cidadania Fiscal (Centrum Obywatelstwa Fiskalnego).

Kluczową kwestią jest to, czy prezydent Bolsonaro będzie w stanie zmusić Kongres do współpracy. Jego własna Partia Socjalno-Liberalna ma niewiele ponad jedną dziesiątą głosów, a on sam twierdzi, że nie będzie próbował zdobywać poparcia prawodawców w tradycyjny brazylijski sposób, a mianowicie poprzez przekupywanie poszczególnych partii „kiełbasą wyborczą”, a także nominacjami do ministerstw realizujących znaczne wydatki. Zamiast tego planuje on w każdej kwestii oddzielnie negocjować z ponadpartyjnymi grupami interesu, takimi jak chrześcijanie ewangelikalni, zwolennicy twardej linii w sprawach bezpieczeństwa oraz rolnicy. To może się jednak nie udać. „Kluby parlamentarne poprą go tam, gdzie będzie chodzić o ich własne interesy, ale kiedy przyjdzie czas, żeby zagłosować za reformą emerytalną, każdy kongresmen będzie myśleć tylko o sobie”, mówi Simone Tebet, senator z centrowego Brazylijskiego Ruchu Demokratycznego.

Misja: znieść przywileje

Bolsonaro został wybrany na prezydenta po kampanii, w której obiecywał zniesienie przywilejów, musi więc podkreślać ten przekaz, aby wywrzeć nacisk na Kongres – mówi Arminio Fraga, były dyrektor banku centralnego, który wspólnie z Paulem Tafnerem pracował nad propozycją reformy emerytalnej. Bolsonaro i Guedes otrzymali jednak wczesny sygnał pokazujący jak trudne będzie ich zadanie, kiedy nie udało im się odwieść ustępującego Kongresu od podniesienia wynagrodzeń sektora publicznego o 16 proc., czyli znacznie powyżej stopy inflacji. Tymczasem pojawiły się również problemy z aukcją praw do poszukiwania złóż ropy naftowej. Guedes najpierw zaproponował, że podzieli się dochodami z poszczególnymi stanami, po czym wycofał się ze swojej propozycji, kiedy zdał sobie sprawę, że doprowadziłoby to do rozsadzenia limitu wydatków, który był głównym osiągnięciem prezydenta Temera. Kongres wyczuł okazję i odmówił zatwierdzenia aukcji bez uzyskania swojego udziału w dochodach.

Nowy zespół ekonomiczny jest oddany sprawie reformy, a warunki są sprzyjające – mówi ustępujący Minister Finansów Eduardo Guardia. „Istnieje jednak ryzyko wykonania”, dodaje z pewną powściągliwością. Inni obserwatorzy są podekscytowani, że po tak długim okresie oczekiwania, reforma emerytalna wreszcie stała się priorytetem w programie prezydenta. „W Brazylii nigdy wcześniej nie miała miejsca debata na temat alokacji wydatków rządowych”, mówi Arthur Carvalho. „Co jest naszym priorytetem? Czy należy zredukować środki przekazywane nauczycielom, sędziom, rolnikom czy rodzinom?” Odpowiedź na to pytanie — „Wszystkim” — jest trudna do przełknięcia. Jednak to właśnie jej potrzebuje dziś Brazylia.

Niniejszy artykuł ukazał się w dziale „Finanse i ekonomia” papierowego wydania The Economist pod tytułem „Chwila rozstrzygająca”.

© [2018] The Economist Intelligence Unit Limited

Wszystkie prawa zastrzeżone. Artykuł opublikowany na licencji, tłumaczenie NBP. Oryginał w j. angielskim znajduje się w bazie http://viewswire.eiu.com.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły