Reformy niemieckiego rynku pracy: niepopularny sukces

24.09.2013
W następstwie niezmiennej i uporczywie wysokiej stopy bezrobocia w latach 2003–2005 niemiecki rząd wdrożył zakrojone na wielką skalę reformy rynku pracy, zwane reformami Hartza. Okazały się one bardzo skuteczne jeśli chodzi o redukcję niecyklicznego składnika niemieckiego bezrobocia, jednocześnie jednak zwracają uwagę, że wskutek tych zmian jedni zyskali, inni stracili.

(infografika Darek Gąszczyk/CC by fdecomite)


To tłumaczy, dlaczego olbrzymia część niemieckiego społeczeństwa krytycznie ocenia te reformy.

W latach 70. stopa bezrobocia wynosiła w Niemczech średnio niecałe 4 proc., a później prawie przez cały czas wzrastała, by dojść niemal do 9 proc. w latach 1995–2005. W zmianach stopy bezrobocia zawiera się wyraźny składnik cykliczny, ale widać także składnik trendu (opisujący tendencję rozwoju zjawiska w czasie), przez który bezrobocie wzrastało od lat 70. do połowy pierwszej dekady tego wieku.

Reagując na fatalne wskaźniki informujące o sytuacji na rynku pracy, rząd niemiecki w latach 2003–2005 wdrożył zakrojone na wielką skalę reformy rynku pracy, zwane reformami Hartza. Trzy pierwsze części pakietu reform (będziemy się posługiwać skrótowym określeniem Hartz I–IV) opracowano przede wszystkim z myślą o zapewnieniu nowych rodzajów możliwości zatrudniania (Hartz I), wprowadzeniu dodatkowych dopłat do płac (Hartz II) oraz restrukturyzacji Federalnej Agencji Zatrudnienia (Hartz III). Część ostatnia (Hartz IV), wdrożona w 2005 r., spowodowała znaczną redukcję świadczeń wypłacanych osobom, które przez długi czas są zarejestrowane jako bezrobotne.

(infografika Darek Gąszczyk/CC by zoetnet)

Ogólnie należy stwierdzić, że reformy Hartza stanowią jedną z najambitniejszych prób restrukturyzacji rynku pracy podjętych w ostatnim okresie w państwie na zaawansowanym poziomie rozwoju gospodarki.

Niepopularny sukces

Reformy Hartza okazały się sporym sukcesem. Od 2005 r. do 2008 r. stopa bezrobocia spadła bowiem z prawie 11 proc. do 7,5 proc., w okresie wielkiej recesji wzrosła tylko nieznacznie, a później znów spadała, by pod koniec 2012 r. dojść do 5,5 proc. Wielu niemieckich ekonomistów podziela przekonanie o sukcesie tych reform. Potwierdzają je także wyniki przeprowadzonej przez nas makroekonomicznej analizy tych zmian z wykorzystaniem skalibrowanego modelu badawczego.

Co do konkretnych rezultatów, ustaliliśmy, że reforma Hartz IV spowodowała zmniejszenie niecyklicznej stopy bezrobocia w Niemczech o 1,4 punktu procentowego. Przez reformy Hartz I–III ta stopa zmalała o 1,5 punktu procentowego. Wyniki naszej analizy świadczą więc o tym, że dzięki całemu pakietowi reform stopa bezrobocia w Niemczech spadła na trwałe prawie o trzy punkty procentowe!

Większości ekonomistów zapewne nie dziwi to, że reforma polityki polegająca na drastycznej redukcji świadczeń dla bezrobotnych i poprawie funkcjonowania mechanizmu łączenia wakatów z odpowiednimi osobami poszukującymi zatrudnienia doprowadzi do poważnego spadku stopy bezrobocia. Bardziej może zdumiewać, że pomimo ich ewidentnego sukcesu reformy Hartza zawsze budziły silną niechęć niemieckiego społeczeństwa. O tym braku poparcia świadczyły wyniki badań opinii.

Najlepszym dowodem są ostatnie wybory powszechne (22 września 2013 r.) Żadna z najważniejszych partii nie odważyła się bowiem przedstawić programu, w którym jednoznacznie poparto by reformy Hartza. Kilka partii nawet zabiegało o głosy wyborców, obiecując, że wycofają się z tych reform. Wśród nich są socjaldemokraci, którzy zapoczątkowali te reformy w latach 2003–2005, kiedy kanclerzem był Gerhard Schröder.

W przekonaniu części obserwatorów niemieckie doświadczenia z reformami rynku pracy w ostatnim okresie są nieco zagadkowe. Z jednej strony, większość ekonomistów uważa reformy Hartza za inicjatywy udane. Z drugiej strony, przeważająca większość niemieckiego społeczeństwa te zmiany krytykuje. Wygląda na to, że to kolejny przykład sytuacji, w której albo ekonomiści nie rozumieją rzeczywistych ludzi, albo rzeczywiści ludzie nie rozumieją ekonomii.

Kto zyskał, kto stracił

Omawiając wyniki naszej analizy, przedstawiamy powody niechęci wzbudzanej przez reformy Hartza. Zakładamy, że wszystkie strony cechują się całkowitą racjonalnością opinii. Zaczynamy od prostej i doskonale znanej tezy, że przez reformy rynku pracy jedni zyskują, inni tracą, twierdzimy też, że sama stopa bezrobocia nie wystarczy do ustalenia, które grupy społeczne odnoszą korzyści, a które ponoszą straty. Mówiąc konkretnie, dokonujemy analizy systemu świadczeń społecznych, zakładając, że gospodarstwa domowe cechuje pewna niechęć do ryzyka. Dochodzimy do wniosku, że mediana gospodarstw domowych osób zatrudnionych zyskała dzięki reformie Hartz IV, gdyż wskutek tych reform zmalały obciążenia w postaci składek na ubezpieczenia społeczne potrącanych przez pracodawców.

Reforma Hartz IV spowodowała jednak znaczne zmniejszenie świadczeń wypłacanych bezrobotnym pozostającym bez zatrudnienia od dłuższego czasu. Ta grupa więc przez reformy straciła. Szczególnie interesujące jest to, że bezrobotni pozostający bez zatrudnienia przez krótki czas również uważają, że stracili. Chociaż reforma nie spowodowała redukcji pobieranych przez nich świadczeń, perspektywa niższego ubezpieczenia wypłacanego w przypadku dłuższego braku zatrudnienia wystarcza, aby występowali przeciwko reformie.

Straci przez te zmiany prawdopodobnie także wielu pracowników o niskich kwalifikacjach, których zatrudnienie nie jest pewne. Są oni bowiem w położeniu podobnym do sytuacji bezrobotnych pozostających bez zatrudnienia przez krótki czas.

Wyniki naszych badań świadczą o tym, że przez reformę Hartz IV spadły płace realne.

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC Remo)

Straty świadczeń to prosty powód niepopularności reform Hartza – a szczególnie reformy Hartz IV – wśród bezrobotnych i pracowników o niepewnym zatrudnieniu. Nie ulega wątpliwości, że przeciwko reformie będą występować ci, którzy mogą się spodziewać strat w następstwie tych reform. Nasza ilościowa analiza systemu świadczeń ukazuje, że takich Niemców jest wielu, chociaż nie stanowią większości.

Trzeba jednak brać pod uwagę to, że nawet jeżeli tracący przez reformy nie stanowią większości, jest bardzo prawdopodobne, że związki zawodowe i politycy wyrażą poparcie dla nich i obiecają cofnięcie tych zmian. Jeżeli np. ci, którzy stracą na reformie, są wyraźnie określoną grupą, a straty ponoszone przez należące do niej jednostki są bardzo duże, niekiedy nawet powodując dramatyczne sytuacje, przy czym osoby korzystające na tych reformach tworzą grupę niezorganizowaną, a korzyści każdej jednostki są niewielkie i pośrednie, to racjonalnie postępujący polityk chcący wygrać wybory nie będzie dążył do wdrażania tych reform, lecz opowie się za ich wycofaniem.

Wnioski dla innych państw

W naszym przeświadczeniu niemieckie doświadczenia pozwalają wyciągnąć dwa ważne wnioski.

Po pierwsze, nawet stosunkowo dobrze wdrożone i „udane” reformy będą budzić niechęć, gdy obywatele są źle nastawieni wobec ryzyka, a statystyczny rozkład korzyści i strat nie jest równomierny. To prosta, ale istotna obserwacja, którą należy mieć na uwadze, gdy się proponuje reformy rynku pracy w państwach UE, aby w ten sposób wywołać spadek wysokiej obecnie stopy bezrobocia.

Po drugie, nie ma podstaw, aby zakładać, że istnieje jakaś magiczna reforma, która przyniesie takie same skutki we wszystkich państwach. Np. podczas naszych badań odkryliśmy, że podobne do reform Hartza modyfikacje systemów ubezpieczeń od utraty pracy obowiązujących we Francji lub Hiszpanii w niewielkim stopniu wpłynęłyby na stopy bezrobocia w tych państwach.

Powód jest prosty – już teraz świadczenia wypłacane bezrobotnym od dawna pozostającym bez zatrudnienia są niskie we Francji, a w Hiszpanii bardzo niskie, toteż dalsze ich obniżenie zapewne nie spowodowałoby poważniejszych zmian. W Niemczech natomiast przed reformą Hartz IV system świadczeń był bardzo szczodry dla bezrobotnych od dawna pozostających bez pracy, przez co wdrożenie tych zmian spowodowało naprawdę znaczny wzrost wydajności systemu.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

Tom Krebs jest profesorem ekonomii, wykłada na Uniwersytecie Mannheim.

Martin Scheffel jest adiunktem na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Mannheim.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły