Zawieszanie zasad fiskalnych przez ministra Rostowskiego, to niebezpieczny precedens. (Fot. PAP)
Dotychczasowy art. 86 ustawy o finansach publicznych przewiduje konieczność podjęcia odpowiednich działań i ograniczeń w przypadku przekroczenia relacji kwoty Państwowego Długu Publicznego (PDP) do Produktu Krajowego Brutto (PKB), odpowiednio 50 proc., 55 proc. oraz 60 proc. W Polsce relacja ta od kilku lat przekracza 50 proc., co oznacza, że Rada Ministrów uchwala na kolejny rok projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu nie może być wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu z roku bieżącego wynikająca z ustawy budżetowej.
Zapis ten oznacza, że niemożliwa byłaby przygotowana właśnie nowelizacja budżetu na 2013 r. wymuszona niższymi niż założone dochodami. W ustawie budżetowej na 2012 r. wspomniana relacja została ustalona w wysokości 11,9 proc., i taka też została przyjęta w ustawie na 2013 r. Zdecydowano więc o zawieszeniu pierwszego progu oszczędnościowego, jak również reguły wydatkowej zakładającej ograniczenie wzrostu wydatków elastycznych o nie więcej niż 1 punkt procentowy ponad inflację. Planowane jest jednocześnie wprowadzenie nowej, antycyklicznej reguły wydatkowej.
Nowelizacja ustawy budżetowej zakłada zwiększenie deficytu budżetu o 16 mld zł do ponad 51 mld zł. Z punktu widzenia finansowego i bezpieczeństwa systemu finansów publicznych decyzje takie należy ocenić negatywnie. Niewątpliwie trudniejsza jest ocena z punktu widzenia politycznego i społecznego (na takie też aspekty zwracała uwagę w uzasadnieniu Kancelaria Prezydenta po podpisaniu przez Prezydenta zmian w ustawie).
Niemniej jednak na marginesie podnoszonych chętnie kosztów społecznych ewentualnego ograniczenia wydatków publicznych warto przypomnieć, że przy takim podejściu grozi nam balansowanie przy granicy drugiego progu ostrożnościowego. Przekroczenie relacji 55 proc. PDP/PKB będzie miało jeszcze drastyczniejsze konsekwencje społeczne, gdyż oznaczałoby konieczność zrównoważenia dochodów i wydatków. Nie można byłoby planować deficytu, lub trzeba byłoby nałożyć ograniczenia zadłużenia Skarbu Państwa w relacji do PKB i wprowadzić dodatkowe ograniczenia związane z rewaloryzacją rent i emerytur oraz podwyżkami wynagrodzeń.
Przede wszystkim zaś zawieszanie zasad i reguł fiskalnych pod wpływem bieżącej sytuacji zawsze jest niebezpiecznym precedensem, gdyż stanowić będzie w przyszłości argument którym żonglować będą mogli politycy.
Problem skuteczności reguł fiskalnych
Progi ostrożnościowe są rodzajem reguł fiskalnych nakładających na politykę finansową państwa rodzaj permanentnych ograniczeń zapisanych w konstytucji lub w ustawach o prawie budżetowym. W warunkach kryzysowych reguły fiskalne są traktowane jako ważny mechanizm instytucjonalny wspierający dyscyplinę budżetową i odpowiedzialną politykę fiskalną w sytuacji poważnych ograniczeń budżetowych.
Takie twarde ograniczenia budżetowe odnosi się najczęściej do wysokości deficytu i długu publicznego, limity określa się najczęściej w relacji do PKB. Być może nie jest to artykułowane zbyt często, jednak wprowadzenie reguł fiskalnych z założenia ma na celu ograniczanie swobodnych (nieodpowiedzialnych) decyzji polityków w sferze fiskalnej.
Reguły najczęściej klasyfikuje się w czterech grupach, w zależności od różnych celów jakie mają spełniać:
● reguły deficytu, ewoluujące ostatnio w kierunku reguł zrównoważonego budżetu w ujęciu średniookresowym;
● reguły długu publicznego;
● reguły wydatków;
● reguły dochodów.
Ze względu na problemy z ograniczaniem długu publicznego w wielu krajach, najczęściej wykorzystuje się pierwsze dwie reguły, stanowiące bezpośrednie limity. Ewidentna mała skuteczność wielu rządów w ograniczaniu deficytów i zadłużenia publicznego, mimo obowiązujących różnych reguł, sprowokowała dyskusję na temat skuteczności reguł fiskalnych. Jeśli przekroczenie limitów (lub możliwość ich zawieszenia) nie wiąże się z żadnymi poważnymi restrykcjami i karami stają się one w praktyce rodzajem miękkich ograniczeń budżetowych i o żadnej skuteczności nie może być mowy.
W opracowaniach Międzynarodowego Funduszu Walutowego wymienia się trzy komponenty efektywnych reguł fiskalnych, a tym samym odpowiedzialnej i stabilizacyjnej polityki fiskalnej:
● ścisły i stały związek pomiędzy limitami ilościowymi a celami końcowymi, jak np. ograniczenie poziomu długu publicznego;
● elastyczność w przypadku wystąpienia szoków okresowych lub zewnętrznych;
● mechanizm instytucjonalny, który pozwoli na korektę czasowych odchyleń od limitów w ściśle określonym czasie, zawierający procedury wymuszające określone decyzje i przewidujące kary za przekroczenie reguł.
Zachowanie tych zasad jest szczególnie istotne w sytuacji słabości rozwiązań instytucjonalnych, kryzysu w finansach publicznych oraz wysokiej niepewności co do przyszłej sytuacji makroekonomicznej i fiskalnej. Zawieszenie pierwszego progu ostrożnościowego nie powoduje żadnych bezpośrednich konsekwencji finansowych, ale być może w tym wypadku dużo ważniejsze są kwestie ideologiczne (w sensie zawieszania limitów w trudnej sytuacji bieżącej) niż finansowe. Trudno bowiem nie zgodzić się z ekonomistami twierdzącymi, że sama nowelizacja budżetu i zwiększenie deficytu nie oznacza katastrofy, problem jest bowiem dużo szerszy i głębszy.
W przyszłości konsolidacja fiskalna będzie jeszcze trudniejsza
Przyjmując optymistyczny scenariusz kształtowania PKB w przyszłości, należy zwrócić uwagę, że samo ożywienie gospodarcze może być niewystarczające dla konsolidacji fiskalnej, której oczekuje od Polski Komisja Europejska. To samo dotyczy wielu proefektywnościowych działań w zakresie zarządzania długiem, które pozwoliły skutecznie obniżyć koszty długu, nie na tyle jednak, aby rozwiązać problem. Wynika to między innymi z tego, iż w długim okresie czasu zadłużanie nie zwiększa, ale zmniejsza możliwości wydatkowe budżetu.
Obrazowe w tym względzie są dane dotyczące wzrostu PDP i koszty obsługi długu prognozowane w kolejnych latach, a wynikające z zaciągniętych w latach ubiegłych i nadal zaciąganych przez Skarb Państwa zobowiązań. Pierwsza z tabel zawiera prognozy PDP i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa ze Strategii Ministerstwa Finansów z września 2010 r., natomiast druga tabela z września 2012 r. Porównanie danych z obu dokumentów opracowywanych przez MF prowadzi do kilku wniosków, o których poniżej.
Przede wszystkim zauważyć można prawidłowość sprowadzającą się do notorycznie zbyt nierealistycznych, optymistycznych założeń dotyczących wysokości PKB. Mimo stałego wzrostu nominalnej wysokości PDP we wszystkich latach, konsekwentnie zakłada się spadek relacji PDP do PKB. Szczególnie wyraźnie widać to w podsumowaniu prognoz strategii z 2012 r. Dług sektora general government (liczony według metodologii unijnej) jest wyższy i w tym wypadku inaczej również przedstawiają się interesujące nas relacje.
Ponadto dane z tabeli 2. zawierają szacunki nie uwzgledniające zwiększenia deficytu w tym roku. Obok stałego, niepokojącego wzrostu PDP, niepokojąca jest również inna obserwacja będąca naturalną konsekwencją poprzedniej. W latach 2011-2016 koszty obsługi długu Skarbu Państwa wzrosną z 36 mld zł do 44-45 mld zł. Na marginesie warto uczciwie zauważyć, że w ubiegłych latach i tak koszty te udało się Ministerstwu Finansów obniżyć, realizując skuteczną i efektywną strategię obniżania kosztów obsługi długu. Ponadto nie ma drastycznych różnic pomiędzy zakładanymi wielkościami a ich kształtowaniem, przynajmniej do 2012 r. włącznie.
Koronnym argumentem uzasadniającym decyzję o zawieszeniu progu oszczędnościowego jest konieczność polityki, która nie wpływa negatywnie na ożywienie w gospodarce i rezygnacja z cięć wydatków dotkliwych społecznie.
Pierwszy z argumentów święcił triumf przez jakiś czas w wielu krajach UE. Pewne zamieszanie wokół dylematu wzrost gospodarczy czy oszczędności i zmniejszanie wydatków publicznych wywołało większe niż pierwotnie zakładano spowolnienie gospodarcze po kryzysie finansowym w 2008 r. Determinacja w redukcji deficytu budżetowego w wielu krajach zmalała na skutek wysokiego bezrobocia, sięgającego w strefie euro rekordowego poziomu 12 proc.
W opracowaniu wydanym przez MFW (jakkolwiek nie reprezentującym jego stanowiska) wskazano na błędy w polityce ograniczającej gwałtownie deficyty fiskalne i prowadzącej do pogłębiania recesji (O. Blanchard, D. Leigh, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Papers, WP/13/1). Przez niektórych komentatorów wyniki tych analiz zostały odczytane jako możliwość odejścia od reform strukturalnych i równoważenia finansów publicznych. Wątpliwości w tym temacie dość szybko zostały rozwiane, ostatnio między innymi przez Joerga Asmussena z zarządu EBC. Podkreślił on konieczność dalszej konsolidacji fiskalnej wskazując na niebezpieczeństwo obciążenia młodego pokolenia z jednej strony bezrobociem, a z drugiej koniecznością spłacania długów.
O tym jak trudne jest ograniczanie wydatków publicznych świadczą dobitnie dotychczasowe doświadczenia Polski w obszarze oszczędności i ograniczania deficytów. Przypomnę chociażby, iż dekadę temu w październiku 2003 r. Rada Ministrów przyjęła Program uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych. Część administracyjno-gospodarcza programu była realizowana bezpośrednio po jego przyjęciu, a część socjalna została najpierw poddana debacie publicznej.
Celem działań była z założenia gruntowna naprawa finansów publicznych i dokonanie takich zmian w przepisach prawnych, które umożliwią zmniejszenie i uporządkowanie wydatków administracyjnych oraz pozwolą na lepsze adresowanie wydatków socjalnych. W konsekwencji planowano zmniejszyć tempo zadłużania oraz trwale ograniczyć deficyt sektora general government do poziomu poniżej 3 proc. w 2007 r.
Ostatecznie udało się ograniczyć nieco wydatki administracyjne, niepowodzeniem skończyły się plany znacznych oszczędności w części społecznej i trwałe ograniczenie wydatków sztywnych. Rezygnacja z ważnych filarów planu oszczędności związana była z uwarunkowaniami politycznymi, naciskami różnych grup interesów i niezadowoleniem społecznym, czyli oczywiście niezadowoleniem beneficjentów środków. Ostatecznie dużą część oszczędności przesunięto na lata 2006-2007, dotyczyło to zwłaszcza głównej pod względem finansowym, części społecznej oszczędności.
Wspominając o tym z perspektywy nasuwa się refleksja, iż program ten był przedmiotem szeroko zakrojonej debaty i dyskusji. Departament Analiz i Prognoz Ekonomicznych ówczesnego Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przedstawiał szczegółowe obszary oszczędności i ich szacowany efekt finansowy, dość dokładnie raportowano bieżące i przewidywane efekty planowanych działań. Szczegółowo rozpisane zadania publiczne i dane finansowe wskazywały też jak trudno jest znaleźć naprawdę duże oszczędności nie wprowadzając cięć wydatków bardzo dotkliwych społecznie, było to też powodem rezygnacji z najbardziej niepopularnych społecznie reform.
Doświadczenia te wyraźnie pokazują jak trudne społecznie i politycznie są głębokie reformy i znaczące ograniczanie wydatków publicznych. Podejmowano jednak taki trud i wysiłek w kierunku komunikacji społecznej w sprawach trudnych oraz niepopularnych i tego niestety w ostatnich latach zabrakło. Zabrakło też zdecydowanej racjonalizacji wydatków w sektorze administracji oraz właściwego nadzoru nad spółkami skarbu państwa i agencjami.
Finanse publiczne i polityka, polityka, polityka…
Decyzje podejmowane zwłaszcza w ostatnich miesiącach to jednak pewna schizofrenia fiskalna. W ustawie o finansach publicznych wprowadziliśmy progi ostrożnościowe jeszcze ostrzejsze niż w Traktacie z Maastricht, teraz wychodzimy niejako przed szereg w sprawach polityki fiskalnej odnoszonej wyłącznie do krajów strefy euro. Zawieszając pierwszy próg oszczędnościowy, czyli znosząc ograniczenie wewnętrzne, nakładamy na siebie kolejne ograniczenia zewnętrzne. W lipcu 2013 r. Prezydent ratyfikował przecież pakt fiskalny, który wymusza dyscyplinę budżetową i przewiduje sankcje głownie w strefie euro, należy jednak pamiętać, że Polska objęta jest procedurą nadmiernego deficytu a pomiędzy prognozami sytuacji finansowej i gospodarczej w naszym kraju – Komisji Europejskiej i rządowymi są spore różnice.
Niestety zapisy Paktu Stabilności i Wzrostu od początku były chyba traktowane jako ewidentnie miękkie ograniczenie budżetowe, gdyż już w czasie jego ratyfikacji wiele krajów nie spełniało drugiego kryterium fiskalnego czyli 60 proc. relacji PDP/PKB, nigdy też nie zostały wykorzystane konsekwencje naruszania reguł przewidziane przez pakt, a przede wszystkim kary nie działały automatycznie. Trudność polityki fiskalnej polega zresztą paradoksalnie na tym, że automatyczne działania mogą przynieść więcej szkody niż pożytku. Wynika to głównie z tego że na gospodarkę wpływa wiele czynników zarówno o charakterze wewnętrznym, jak i zewnętrznym, które niezmiernie trudno jest przewidzieć. Poza tym działa efekt opóźnień czasowych a efekty polityki fiskalnej są różne w różnych warunkach czasu i miejsca.
Wszystko wskazuje na to, iż nawet przy założeniu optymistycznych scenariuszy dotyczących sytuacji ekonomicznej Polski nieuniknione będą poważne reformy finansów publicznych. W ostatnich latach zdecydowanie zabrakło odwagi politycznej w przygotowaniu pakietu całościowych reform, obejmujących przede wszystkim racjonalizację i ograniczenie wydatków sztywnych.
Pewne upolitycznienie finansów publicznych jest nieuniknione i w tym sensie naturalne. W teorii ekonomii opisuje się zjawisko politycznych cykli budżetowych, które opiera się na hipotezie, iż politycy zwiększają poziom wydatków publicznych w okresach przed wyborami aby zyskać poparcie wyborców, pobudzić gospodarkę i zwiększyć bezpośrednio lub pośrednio szanse na reelekcję. Politycy mają znacznie większy wpływ na politykę fiskalną niż na politykę monetarną, co spowodowało rozwój alternatywnych podejść wskazujących na politykę fiskalną jako podstawowe narzędzie manipulacji przedwyborczej.
Teorie politycznych cykli budżetowych związane są z teorią cykli wyborczych, w której traktuje się polityków jak „przedsiębiorców politycznych” próbujących maksymalizować poparcie wyborców. Teorie łączące wybory polityczne i politykę ekonomiczną można sklasyfikować wykorzystując dwa kryteria: założenie o racjonalnych decyzjach wyborców i założenie o motywacjach polityków.
Powstają w ten sposób modele zakładające: nieracjonalnych wyborców i oportunistycznych polityków, racjonalnych wyborców i oportunistycznych polityków, nieracjonalnych wyborców i ideologicznych polityków, racjonalnych wyborców i ideologicznych polityków. W każdej sytuacji mamy do czynienia z jakimś rodzajem manipulacji fiskalnej lub niedoinformowaniem obywateli – wyborców.
Z ekonomicznego punktu widzenia cykle indukowane wyborami są z wielu względów niekorzystne. Endogeniczna cykliczność przyczynia się do zmienności warunków ekonomicznych, co podkopuje stabilny, długofalowy wzrost gospodarczy. Cykliczna polityka fiskalna, która nie służy łagodzeniu cykli koniunkturalnych, jest natomiast zsynchronizowana z kalendarzem wyborczym prowadzi do nieefektywnej alokacji zasobów i powoduje dodatkowe szoki popytowe w gospodarce. Ponadto cykliczne zachowania w polityce budżetowej, zwłaszcza zwiększanie wydatków publicznych przed wyborami prowadzi do zwiększenia redystrybucyjnej i alokacyjnej funkcji państwa w długim okresie, gdyż wydatki zwiększone przed wyborami nie zawsze mogą być ograniczone po wyborach. Wydatki kreowane w takich okolicznościach nie mają charakteru wydatków inwestycyjnych i prorozwojowych.
Obecnie trudno zaobserwować w praktyce opisywaną w teoretycznych modelach cykliczność w kształtowaniu wydatków, co wynika z faktu funkcjonowania w warunkach chronicznych, poważnych ograniczeń budżetowych. Bardziej natomiast widoczne jest zjawisko pewnej pułapki długiego rządzenia, co nasila obawy polityczne przed kolejnymi niepopularnymi społecznie działaniami (mam na uwadze chociażby trudną i niepopularną społecznie decyzję o wydłużeniu wieku emerytalnego).
Jeszcze niedawno zmorą współczesnych gospodarek była inflacja, obecnie jest bezrobocie, a w przyszłości będą zmiany demograficzne, przynajmniej jeśli chodzi o Europę. Starzenie się społeczeństwa będzie za kilkanaście lat ogromnym problemem publicznym. Niewydolność systemu emerytalnego, ogromne potrzeby w systemie ochrony zdrowia, koszty obsługi długu publicznego – wymownie wskazują na warunki w jakich przyjdzie podejmować decyzje w przyszłości.
Wydaje się wiec, że program ograniczania deficytu i szukania głębokich oszczędności jest w najbliższym czasie niezbędny, czemu nie służy oczywiście kalendarz wyborczy. Aspekty polityczne i ekonomiczne są tu niestety rozbieżne. Tymczasem w każdym systemie jest ogromne pole do bezsensownego wydawania środków publicznych, należy więc wydatki racjonalizować w sposób zaplanowany, świadomy, w oparciu o zasadę wyboru publicznego, z pewnością nie służy temu podejmowanie decyzji pod wpływem bieżącej sytuacji czy przysłowiowe cięcia budżetowe.
Obniżanie wydatków ma często niewiele wspólnego z ich racjonalizacją. Stąd też konieczność odpowiedzialnej, długofalowej polityki, o której wspomniałam wcześniej. Niezbędne są:
● konsekwentna racjonalizacja wydatków sztywnych w celu ich obniżenia, co wymaga trudnych decyzji i zmian legislacyjnych;
● nowoczesna, szeroko zakrojona polityka prorodzinna;
● oraz w obu tych obszarach odpowiednia kampania i komunikacja społeczna.
Zakładany optymistyczny wariant nawet sporego ożywienia gospodarczego nie wystarczy ze względu na kumulację w perspektywie kilku czy kilkunastu lat wyjątkowo niekorzystnych uwarunkowań demograficznych. Lista ważnych potrzeb, które wymagają po prostu nakładów finansowych jest długa.
Na marginesie aktualnych wydarzeń warto zwrócić uwagę, że wysokie bezrobocie sprzyja marginalizacji i frustracjom społecznym, a zapowiadana po raz kolejny skuteczna walka z zakłóceniami porządku publicznego i przestępczością wymaga również nakładów finansowych na wyposażenie policji.
W kontekście takiej trudnej z każdej strony perspektywy finansowej warto jeszcze raz podkreślić konieczność odpowiedniej do sytuacji polityki prorodzinnej. A ponieważ wiązane z tym obszarem preferencje podatkowe oznaczają uszczuplenie dochodów publicznych zwrócę uwagę na coroczne zamieszanie wokół problemów podręczników szkolnych i spowodowanego tym częściowo problemu ich kosztów, będących ogromnym obciążeniem dla każdej rodziny wielodzietnej czy budżetu przeciętnej rodziny.
Wprawdzie z budżetu przeznaczono w tym roku na dofinasowanie podręczników więcej środków, ok. 180 mln zł., ale trudno nieraz dostrzec konsekwencję czy celowość zmian programowych i decyzji z tym związanych. Polityka publiczna nie zawsze oznacza politykę bezpośrednio związaną z konkretnymi wydatkami, często chodzi o rozwiązania wspierające, ułatwiające funkcjonowanie rodzin, zwłaszcza wielodzietnych. Wszystkie elementy polityki prorodzinnej są fundamentalne, gdyż demografia będzie języczkiem u wagi zarówno polityki fiskalnej jak i społecznej.
Dr hab. Beata Guziejewska kieruje Katedrą Finansów Publicznych, Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
