Rząd nie planuje budżetu oszczędności

03.10.2012
Rząd przesłał do Sejmu projekt budżetu na 2013 rok. Przy wzroście gospodarczym zaplanowanym na 2,2 proc. dochody mają wzrosnąć nominalnie o 2,4 proc., a wydatki o 1,9 proc., nie licząc środków europejskich. Z analizy podanych liczb wynika, że rząd liczy bardziej na wzrost wpływów z podatków niż na oszczędności w wydatkach.

(Opr. DG)


Kilka dni wcześniej swoje projekty budżetów na 2013 r. ujawnili Francuzi i Hiszpanie. Francuzi zdecydowanie poszli w kierunku podwyżek podatków od korporacji i najzamożniejszych obywateli, przy niewielkich cięciach wydatków. Hiszpanie nieco bardziej tną wydatki niż podwyższają podatki. Nie zmienia to faktu, że wprowadzają nowe pozycje wydatkowe. Wracają na przykład do bonusów świątecznych i uruchamiają program dotacji na nowy samochód za  oddanie starego.

Sposób na trudności porównawcze

Polski rząd wzrost dochodów podaje w porównaniu z przewidywanym wykonaniem w 2012 roku. Wzrost wydatków w porównaniu z ustawą budżetową na 2012 rok. O przewidywanym wykonaniu wydatków pisze jedynie, że będzie niższe niż  w ustawie. O ile? Nie znalazłem tej informacji. Z danych o przewidywanym deficycie budżetu państwa można jedynie wydedukować, że wydatki będą niższe o ok. 4,6 mld zł. Jeśli tak, to planowany wzrost wydatków budżetu państwa w przyszłym roku wyniósłby nie 1,9 proc., a 3,3 proc. i będzie szybszy niż dochodów, nawet po uwzględnieniu inflacji. To tłumaczy dlaczego przewiduje się aktualnie wyższy deficyt budżetu państwa w 2013 roku (35,6 mld zł) niż w 2012 (31,7 mld zł).

Z lektury projektu dowiadujemy się ponadto, że same dochody podatkowe wzrosną o 5,1 proc. Skasowane zostaną niektóre ulgi, nadal zamrożone będą progi podatkowe, zmienione na niekorzyść zasady opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych.  Zatem i tym razem większy nacisk rząd kładzie na podatki niż ograniczenie wydatków. Zresztą – jeśli wydatki rosną, to czy można mówić o oszczędnościach?

Nie ma w tym szybszym wzroście wydatków niż dochodów nic nadzwyczajnego. Popatrzmy najpierw na lata 2008-2011, nadal stosując dość staromodne podejście, mianowicie nominalne. Oczywiście bardziej popularne są inne wskaźniki, jak porównywanie rozmiarów redystrybucji z produktem krajowym, czy odliczanie inflacji, by wykazać, że na przykład rząd jest oszczędny, albo bardzo łaskawy, zależnie od sytuacji.

Podejście nominalne ma jednak tę zaletę, że w warunkach niewielkiej inflacji pokazuje faktyczne postępowanie rządu. Tym bardziej, że niewysoka inflacja  nie musi wcale zwiększać dochodów, czego wymownym przykładem jest w Polsce ten rok, w którym dochody z kluczowego podatku VAT prawdopodobnie będą tylko minimalnie wyższe niż w 2011, mimo 2,5-procentowego wzrostu PKB i ponad 3-procentowej inflacji.

Z danych Eurostatu wynika, że w latach 2008 – 2011 wydatki sektora publicznego wzrosły w Polsce o ponad 20,7 procent, a budżetu państwa o 19,4 proc. Wzrost dochodów był niższy – odpowiednio o 16,5 i 17,3 proc., stąd stale i szybko rosnący dług publiczny.

Nawet jeśli – choć niechętnie – uwzględnić inflację, sytuacja jest podobna. Wzrost wydatków wyprzedzał wzrost dochodów i był wyraźnie dodatni. Wydatki realnie wzrosły o prawie 10 procent, dochody o 5,5 proc. w całym sektorze.

We Francji – dla porównania – sytuacja była podobna– wydatki rosły i to szybciej niż dochody. W Hiszpanii wydatki nominalnie też wzrosły, natomiast poleciały na twarz dochody sektora finansów publicznych. W Niemczech dynamika wydatków również przewyższa dynamikę dochodów, tyle, że różnica jest najmniejsza.

(opr. DG/CC BY by epSos.de)

Oszczędności nie widać

Jak będzie w przyszłym roku w Polsce? W opublikowanym projekcie budżetu dochody sektora finansów publicznych mają rosnąć z 657,8 do 691 mld zł (o 33,2 mld) to znaczy o 4,9 proc., czyli więcej niż inflacja oczywiście. Natomiast w samym tylko budżecie państwa dochody mają być o 6,9 mld wyższe niż w bieżącym roku, co nie pokrywa inflacji. Jednak w tym roku NBP wpłacił 8 mld zł, a w przyszłym założono 400 mln. Jeśli wpłaci tyle co w ostatnich latach – wzrost dochodów wyprzedzi inflację.

Teraz wydatki. W sektorze finansów publicznych wydatki mają rosnąć o 30,5 mld zł w stosunku do przewidywanego wykonania w 2012 r., a wydatki budżetu państwa o 6,2 mld zł w stosunku do ustawy budżetowej i o prawie 11 mld zł  jeśli uwzględnić nasze dedukcje na temat przewidywanego wykonania.

Czyli w praktyce zarówno sektor finansów publicznych, jak i budżet państwa będą wydawać coraz więcej, tyle że w przyszłym roku przyrost ten będzie sfinansowany przyrostem dochodów. Mówienie o oszczędnościowym budżecie wymaga zatem  pewnej wyobraźni.

Na marginesie – w różnych miejscach dokumentów finansowych państwa pojawia się rozróżnienie stanu finansów sektora publicznego przed i po konsolidacji. Nie wygląda to na przypadkowy zabieg. Np. dług publiczny korzystniej wypada  po konsolidacji, bo wówczas wzajemne zobowiązania w ramach sektora publicznego znikają (ten sam manewr stosuje się też w USA).

Stąd większość danych zbiorczych dla sektora podawana jest właśnie po konsolidacji. Aktualnie główna różnica wynika ze skreślenia w wyniku konsolidacji pożyczek dla FUS z budżetu. Ich stan na koniec przyszłego roku dojdzie do 21 mld zł (wszystkie zobowiązania FUS 30 mld) i chyba  nikt nie sądzi poważnie, że ZUS  odda te pieniądze, no bo z czego miałyby to zrobić, skoro jego wieloletnie prognozy wskazują na strukturalny deficyt.

Jesienna strategia dezaktualizuje strategię wiosenną

Teraz kilka słów o długu publicznym i Skarbu Państwa. Na ten temat  sporo dowiadujemy się z opublikowanej w ostatni piątek strategii zarządzania długiem publicznym, która towarzyszy projektowi budżetu. Na początek zaznaczmy, że strategia ta wysyła do kosza dokument z kwietnia – Wieloletni Plan Finansowy Państwa. Ambitne wiosenne plany dotyczące zmniejszania deficytu są już nieaktualne ze względu na pogorszenie koniunktury na świecie i w Europie. Oczywiście to prawda, że koniunktura jest gorsza, ale też nie ma przymusu rewizji planów, można starać się osiągnąć cel innymi środkami, ale to byłoby jak widać zbyt wyczerpujące.

Nowe cele są takie: dług publiczny w tym roku wzrośnie według standardu Unii Europejskiej (standard krajowy nie interesuje nas) o 35,7 mld złotych, a w przyszłym o 26,2 mld zł. Wbrew komentatorom, którzy twierdzą, że prognozami w dłuższym horyzoncie w ogóle nie warto się zajmować, niżej podpisany sądzi, że warto. Liczby zapewne się nie sprawdzą, ale z danych można wnioskować nieco o filozofii finansów publicznych do 2016 roku.

Otóż w latach 2014 – 2016 przyrost długu publicznego wynieść ma najpierw 23,9 mld zł, a potem – uwaga – 45,2 i 49 mld zł. Jeszcze szybciej w latach 2014-2016 będzie rósł dług Skarbu Państwa, w latach 2015-2016 po ponad 50 mld zł rocznie, mimo, że – według założeń makroekonomicznych – złoty ma się wzmacniać, co będzie ograniczało dług zagraniczny.

Szacunki dla kolejnych lat pokazują, że dług samorządów ma się ustabilizować już w 2014 roku, w przeciwieństwie do długu skarbu państwa. Kiedyś wyśmiewano się z tzw. kotwicy budżetowej rządów Prawa i Sprawiedliwości. Niesłusznie, bowiem kotwica miała jedną ważną zaletę: była nominalna. Konsekwentnie stosowana (wynosiła wówczas 30 mld zł) gwarantowałaby mocniejsze hamowanie przyrostu długu niż to, co dziś proponuje rząd.

Nieposkromiony wzrost długu

Wygląda wręcz, że pod koniec tego okresu dług skarbowy będzie dynamicznie rósł mimo wzrostu gospodarczego zbliżonego do potencjalnego, a to wskazywałoby na procykliczny charakter polityki finansowej. Oczywiście porównywanie rosnącego długu publicznego (wzrośnie do 1039 mld zł w 2016 r.) z produktem krajowym wypada w rachunkach Strategii oczywiście korzystniej – relacja ta ma spaść z ponad 56 procent w 2011 roku, do 52,0 proc. w 2016 r.

Czy to jest realne? Trudno powiedzieć. Na pewno musiałyby sprawdzić się optymistyczne założenia wzrostu gospodarczego o 3,5-4,0 procent w latach 2015 -2016 i 2,2 proc. w roku przyszłym. Na razie już nie sprawdzają się prognozy sprzed kilku miesięcy. Również najnowsza, zawarta w projekcie budżetu – zdaniem większości komentatorów – też jest zawyżona. Wzrost może być niższy niż 2,2 proc. (np. najnowsza prognoza banku HSBC z ubiegłego tygodnia przewiduje 2 proc., a październikowa prognoza członka Rady Gospodarczej Jakuba Borowskiego z Kredyt Banku 1,3 proc.).

Również kurs walutowy jest mocno niepewny. Rząd przewiduje średnio 4,05 za euro w ciągu roku. HSBC nawet 3,8 złotego za euro, natomiast Jakub Borowski 4,30 już w końcu tego roku i taki sam, a nawet wyższy w 2013 r. To pokazuje jak rozbieżne są oceny. W sumie kurs 4,05 nie wygląda jednak nierealnie, choć przewidywane na najbliższe półrocze obniżki stóp procentowych będą obniżały parytet stóp procentowych i zmniejszały zachęty do inwestowania w złotego. Jeszcze w grudniu ubiegłego roku rząd przewidywał, że w ciągu 2013 roku kurs obniży się z 4,0 do 3,8 zł za euro, nie mówiąc o prognozach sprzed dwóch lat, kiedy sądzono, że  wyniesie średnio w roku 3,55 zł za euro.

Jakość prognoz Ministerstwa Finansów i rządu jest więc dyskusyjna. To samo dotyczy stanu finansów sektora publicznego. Rząd w projekcie budżetu prezentuje zazwyczaj trzy informacje. Prognozę na następny rok, przewidywane wykonanie za dany rok i faktyczne wykonanie w poprzednim. W tabeli zebraliśmy dane z kilku ostatnich lat.

(oprac. DG/CC BY-NC-SA by vasta)

Co wynika z danych zawartych w tabeli:

Po pierwsze w ciągu ostatnich pięciu lat systematycznie zawyżane były prognozy dochodów i wydatków sektora finansów publicznych.

Po drugie, w czasie spowolnienia gospodarczego w 2009 roku deficyt wręcz eksplodował. Natomiast w czasie ożywienia lat 2010 – 2011 deficyt był z grubsza zgodny z planowanym, a w 2011 roku nawet niższy.

Ostrożny wniosek jest więc taki: spowolnienie gospodarcze jakie widzimy już dziś i spodziewamy się w przyszłym roku najprawdopodobniej doprowadzi do niższych dochodów i wydatków w stosunku do planów oraz do wyższego deficytu sektora finansów publicznych niż prognozowany.

Wracając do budżetu państwa. Obok projekcji wzrostu gospodarczego kwestionuje się przewidywany wzrost dochodów podatkowych (nominalne wzrosty w 2013 roku CIT o 11,3 proc. , PIT o 6,2 proc., VAT o 4 proc.), a także planowany wzrost grzywien, mandatów i opłat ( z 16,2 do 20,2 mld zł czyli o 24,3 proc.).

Zarzuty czasem bez sensu

Ten ostatni zarzut jest zresztą bez sensu i wynika z niedoczytania przez analityków i dziennikarzy,  że w tej pozycji planowane są także dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (2,85 mld zł) i ze sprzedaży częstotliwości z pasma 800 Mhz (t.zw dywidenda cyfrowa) za 1,8 mld zł. Z nawiązką tłumaczy to tak dynamiczny wzrost.

Co jeszcze ciekawego w budżecie? Sporo interesujących informacji można znaleźć w załącznikach, którymi są plany finansowe agencji rządowych, instytucji gospodarki budżetowej i różnych państwowych osób prawnych. Na przykład z zaciekawieniem obejrzałem strukturę wydatków kilku podmiotów. Oto koszty funkcjonowania żyjącej z 2,3 miliardowej dotacji budżetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekroczą w przyszłym roku, zapewne po raz pierwszy, koszty realizacji zadań. Koszty funkcjonowania ARiMR, która dystrybuuje dopłaty dla rolników, wyniosą 1,24 mld zł. Są to głównie wynagrodzenia. Koszty realizacji zadań wyniosą natomiast 1,11 mld zł (są to głównie dopłaty do kredytów inwestycyjnych w gospodarstwach rolnych).

W Agencji Rynku Rolnego koszty funkcjonowania są niewiele mniejsze (146 mln zł) od kosztów realizacji zadań (220 mln zł, są to głównie dopłaty do spożycia mleka w szkołach). Na pewno wynika to ze specyfiki agencji rolnych… Nie zmienia to faktu, że Narodowe Centrum Nauki  czy Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, także dystrybuujące miliardy złotych, tyle że na naukę i technikę, mają koszty funkcjonowania na poziomie 4 proc.

Na zakończenie warto zauważyć, że nadal wiele do życzenia pozostawia  przejrzystość dokumentów budżetowych. Porównania są utrudnione, zwłaszcza w dłuższym horyzoncie (zarówno wstecz, kiedy trzeba sięgać do dokumentów źródłowych z poprzednich lat), jak i przede wszystkim w przyszłość. Dług publiczny jest szacowany w horyzoncie 4-letnim, ale wydatki i dochody poszczególnych części sektora finansów publicznych już nie.

Nie ma mowy o analizach 10-letnich jak w USA, które są świetnym narzędziem weryfikacji, co oznaczają poszczególne pomysły budżetowe i legislacyjne (dopiero planuje się taką analizę, ale tylko niektórych nowych ustaw). Nadal plącze się ta nieszczęsna konsolidacja i „bezkonsolidacja”, oraz statystyka europejska i krajowa. Zniknęło pojęcie deficytu pierwotnego budżetu państwa i sektora finansów publicznych (jeszcze dwa lata temu podawano prognozy). Wiadomo, że w przyszłym roku taki deficyt będzie nadal istniał, ale czy w kolejnych latach też – nie wiadomo (wygląda na to, że tak), a to pojęcie istotne dla oceny stabilności finansów publicznych.

Każdy kto obejrzał prezentacje budżetu USA czy Wielkiej Brytanii wie, jak można klarownie go przedstawiać. Wie także, jak ważne jest dla wiedzy publicznej istnienie niezależnych lub ponadpartyjnych instytucji, takich jak amerykańskie Kongresowe Biuro Budżetu (CBO) czy brytyjski Institute of Fiscal Studies. Polskie Biuro Analiz Sejmowych kompletnie nie spełnia takiej roli.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test