• Dr Cezary Mech

Ślepe obniżanie deficytu uśmierca rozwój

13.01.2010
Stanowisko nieracjonalnego fiskalizmu należałoby zarzucić, i to niezależnie od tego, jakie autorytety go propagują. Sądzę, że paradygmat teorii wzrostu będzie jednym z najważniejszych tematów debaty ekonomistów w 2010 r.  Jest to naturalna konsekwencja poszukiwania odpowiedzi na pytanie o źródła kryzysu - twierdzi ekonomista dr Cezary Mech.

Dr Cezary Mech, ekonomista. Był prezesem Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi i wiceministrem finansów.


Debata ekonomiczna w 2010 r. będzie się koncentrowała wokół pytania dotyczącego źródeł kryzysu finansów publicznych. Debata aktualna, o ile w sposób trafny opisuje krótkoterminowe zmiany stanu finansów publicznych w Polsce i na świecie, o tyle nie odpowiada na pytanie dotyczące źródeł powstałych kłopotów.

Ekonomiści rozpisują się o bardzo ciężkiej sytuacji finansów publicznych w naszym kraju w okresie pokryzysowym. Przy tej okazji warto zastanowić się, czy w poprzednich dziesięcioleciach podejmowano właściwe decyzje dotyczące finansów publicznych, czy paradygmat dotyczący zrównoważenia deficytów budżetowych jest właściwy oraz w jaki sposób oddziałuje on na kondycję gospodarki. Należy również zadać pytanie, w jaki sposób jego zastosowanie wpływa na potencjał rozwojowy Polski.

Obserwując sytuację i doświadczenia Polski, mamy podstawy sądzić, że analizowane rozwiązania dotyczące teorii gospodarczych mogą być nie do końca właściwe i że powinny ulec modyfikacji. Empirycznie to widzimy na przykładzie oddziaływania na finanse publiczne procesów starzenia się społeczeństw i jego przełożenia na proces przyspieszonego narastania zobowiązań pozabudżetowych. Podobnie błędy w przyjętej rachunkowości europejskiej dotyczącej liczenia deficytu i długu sektora finansów publicznych, w połączeniu z niewłaściwą implementacją mogą oddziaływać na potencjał rozwojowy krajów pragnących dogonić w rozwoju gospodarki zaawansowane. Przykładowo, patrząc na olbrzymi, wynoszący 1,7 bln zł dług ZUS wobec części osób objętych reformą emerytalną, zauważamy, że jest on całkiem odmiennie liczony niż dług budżetu państwa. Tylko jego roczna kapitalizacja wynosiła będzie ponad 100 mld zł. Tej kwoty nie wliczamy do wydatków państwa, podczas gdy 30 mld zł odsetek od długu budżetowego stanowi część jego zaksięgowanych wydatków i uważamy za rzecz normalną, że odsetki od długu należy corocznie spłacać, nie pozwalając na ich przyrastanie. Koszty obsługi długu są elementem wydatkowym finansów publicznych.

Analogicznie ponad 20 mld zł, które trafia corocznie do OFE, powiększa dług państwa, jednocześnie redukując zobowiązania pozabudżetowe, których nawet się nie liczy. Odmiennie 40 mld zł pozostałej części składki emerytalnej, która trafia do ZUS, jest jedynie zapisywane na jego kontach, bez jakiegokolwiek odesłania bilansowego. Wyrażamy obawy wiążące się z przekroczeniem zapisów konstytucyjnych dotyczących poziomu długu, a jednocześnie nie zauważamy znacznie większego, kilkusetprocentowego długu ZUS i NFZ, które mimo analogicznego znaczenia finansowego nie są nawet ewidencjonowane. Jest nam obojętne, że odmiennie traktujemy dług budżetu państwa, a inaczej zobowiązania emerytalno-zdrowotne. O ile staramy się ograniczać zadłużenie bilansowe w relacji do aktualnego poziomu PKB, nie patrząc na możliwość jego spłaty przez dochody budżetowe w momencie zapadalności, to w zobowiązaniach pozabudżetowych a priori zakładamy, że przyszłe dochody składkowe będą wystarczające, aby sfinansować narosłe zobowiązania. Czyli godzimy się na to, aby zobowiązania pozabudżetowe były formą klasycznej piramidy finansowej, a w wydatkach budżetowych mieszamy wszelkie ich  typy, interesując się tylko tym, aby w sumie nie przekraczać osiąganych dochodów.

Akceptujemy zachowanie publicznej gospodarki finansowej, której analogia w finansach przedsiębiorstw  polegałaby na bilansowaniu przepływów gotówkowych, gdzie po stronie dochodów byłyby zarówno gotówkowe wpływy ze sprzedaży, jak i dochody ze zbycia majątku, podczas gdy po stronie wydatków byłyby zarówno gotówkowe koszty, jak i wydatki inwestycyjne, a w rachunku wyników nie byłoby kosztów amortyzacji. Działalność tak ocenianych firm skończyłaby się dobrze znanym określeniem „gospodarki rabunkowej”. A przecież w ten właśnie sposób oceniamy działania w zakresie finansów publicznych Polski. Masowa wyprzedaż majątku w procesie prywatyzacji jest niezbędna dla zachowania finansowej stabilności, a cięcia w wydatkach rozwojowych to bolesne, ale konieczne reformy.

Dlatego istnieje konieczność odmiennego spojrzenia na paradygmat finansów publicznych oraz na kwestię jego deficytu. Należałoby przyjrzeć się temu, na co wydatki są przeznaczane. Nie jest właściwe przekonanie, że jedynie obciążają one wynik budżetu państwa, gdy równocześnie na ZUS i NFZ patrzy się jak na instytucje z założenia zdolne w przyszłości do pokrywania wydatków z przyszłych składek związanych z przyrostem liczby pracowników i ich wynagrodzenia. Gdyby spojrzeć w ten sam, ale wyliczalny sposób na inne wydatki budżetowe, to mielibyśmy bardziej obiektywną ocenę, w jakiej skali generują one możliwość pokrywania w przyszłości istniejących nakładów.

W dążeniu do zrównoważenia budżetu należałoby przyjrzeć się odmiennie wydatkom o charakterze wegetatywnymi tym o charakterze rozwojowym. A przecież gdy inwestycje infrastrukturalne czy też inwestycje w rozwój intelektualny społeczeństwa są trafione, to przyczyniają się do zwiększenia bazy podatkowej i pokrywają wydatki na nie poczynione łącznie z kosztami kapitałowymi. Inwestycje infrastrukturalne powiększają możliwość obniżenia kosztów funkcjonowania gospodarki, mogą przyciągnąć inne inwestycje i generować miejsca pracy. Również inwestycje w kształcenie ludzi są tymi, które trafnie realizowane prowadzą do większej wydajności pracy. To powoduje wyższą wartość dodaną gospodarki, a po opodatkowaniu wyższe dochody budżetu. Podnoszenie efektywności administracji, aczkolwiek kosztowne, to wlaściwie przeprowadzone może okazać się opłacalne, jeśli przyciągnie inwestycje oraz zwiększy bazę podatkową. A nieracjonalne oszczędzanie na administracji może prowadzić do powstania sytuacji patologicznych odstraszających od zaangażowań gospodarczych. Gdy spojrzymy na służbę zdrowia, to widzimy, że ten segment mimo pozorów nie jest jednoznacznie wegetatywny. Służba zdrowia jest kosztem, ale może się okazać, że nakłady na nią mogą przedłużać okres aktywności zawodowej, a więc i płacenia podatków.

Dlatego wydaje się, że potrzebne jest zupełnie nowe spojrzenie oraz nieco inny paradygmat dotyczący racjonalizacji wydatków służb publicznych, dążący w takim kierunku, który efektywnie powiększałby bazę podatkową. Powinna dokonać się stała optymalizacja wydatków publicznych, a nie ich prosta redukcja. Należałoby rozszerzyć i pogłębić rachunek optymalizacyjny na wzór tego, który stosujemy w finansach przedsiębiorstw, gdzie wydatki nie są kosztami przedsiębiorstw, ale inwestycjami, które przedsiębiorstwa starają się tak przeprowadzić, aby przyszłe zyski pokryły ich koszty.

Możliwe, że działania budżetów państw, które mimo znaczących deficytów miały wydatki ustawione prorozwojowo, były  racjonalne przy jednoczesnym braku informacji o stopniu ich trafności. Możliwe, że ostatnie zmiany wprowadzające nowe paradygmaty, które penalizują każdy deficyt budżetowy niezależnie od tego skąd on pochodzi i jak jest tworzony, są błędne i prowadzą do sytuacji zapaści finansów publicznych. Możliwe, że brak koniecznych wydatków prowadzi do zmniejszenia bazy podatkowej i w rzeczywistości spowoduje, że narosłe olbrzymie zobowiązania pozabudżetowe, jak i cały system finansów publicznych utworzą piramidą finansową, która się zawali na przyszłe pokolenia.

W przeszłości więcej wydawano na rodziny. Zostawiano im środki, dzięki którym mogły się rozwijać, a nakładów na dzieci nie traktowano jedynie jako elementu kosztowego. Równocześnie dzięki wydatkom na inwestycje obniżano koszty funkcjonowania gospodarki i przyciągano nowych inwestorów. Zwiększone nakłady na szkolnictwo przyczyniały się do wzrostu wydajności pracy, a w przyszłości generowały podatki, które rosły znacznie szybciej niż występujące w tym czasie wymagalne zobowiązania. Wydatki na zdrowie przedłużały aktywność i długość życia. Możliwe, że tymi wszystkimi działaniami rządził przypadek.

Natomiast dzisiejsze działania opodatkowujące rodziny wielodzietne, ograniczające nakłady na ich kształcenie spowodują, że w przyszłości nie będzie tych, którzy mogliby spłacić narosłe zobowiązania starzejącego się społeczeństwa. Ponadto oszczędności na inwestycjach prorozwojowych odstraszą inwestorów, nawet jeśli finanse publiczne zachowują pozory zdrowia. Brak odpowiednich nakładów na szkolnictwo negatywnie odbije się na wydajności i innowacyjności pracy, co przyczyni się do tego, że baza podatkowa zmaleje nie tylko w ujęciu ilościowym, ale i jakościowym. Oszczędności na zdrowiu mogą doprowadzić do tego, że okres aktywności zawodowej ulegnie skróceniu. Gdy patrzymy na Polskę, widzimy duże niebezpieczeństwo, że to właśnie u nas zogniskują się błędy w rachunkowości europejskiej.

Ślepe dążenie do obniżki deficytu bez sprawdzania, w jakim stopniu zaspokajamy wymagania konieczne do rozwoju gospodarki opartej na wiedzy, doprowadzi do tego, że Polska będzie nie tylko starzejącym się społeczeństwem, szybko tracącym bazę podatkową, ale też będzie słabiej rozwijającym się krajem, odtrącającym tę część gospodarki, która jest oparta na wykorzystaniu wysokich kwalifikacji. Brak odpowiednich nakładów i nieefektywna administracja doprowadzi do tego, że młode pokolenie będzie wypychane do tych państw, w których istnieją liczne i efektywne organizacje gospodarcze, tam, gdzie są generowane miejsca pracy. W konsekwencji przyczyni sie to do jeszcze głębszej zapaści  w finansach publicznych naszego kraju.

Dlatego w debacie dotyczącej paradygmatów gospodarczych nowe spojrzenie na kwestie finansów publicznych oraz na wydatki publiczne powinno być priorytetem, a stanowisko nieracjonalnego fiskalizmu należałoby zarzucić, i to niezależnie od tego, jakie autorytety go propagują. Za to warto by podjąć niezbędne badania dotyczące utworzenia modeli optymalizacyjnych, w ramach tworzonego budżetu zadaniowego.


Cezary Mech – doktor finansów, absolwent SGPiS i programu doktorskiego IESE w Barcelonie. Był m.in. zastępcą szefa Kancelarii Sejmu, prezesem Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi i wiceministrem finansów.


 

 

Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora

 



Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test