To nie polski rząd wymyślił metodę łatania budżetu pieniędzmi na emerytury

Bernard H. Casey

Wkrótce opublikowane zostaną wyniki pana badań na temat gospodarczego i politycznego wpływu kryzysu w UE i krajach Europy Wschodniej*. Jakie są wnioski?

Kryzys gospodarczy miał zarówno natychmiastowy jak i dalekosiężny wpływ na systemy emerytalne w Europie. Spadki na rynkach akcji spowodowały, że zmalała wartość emerytur ludzi, którzy właśnie na nie przechodzili. Zawirowania na rynkach i rola, jaką odegrały w tym instytucje finansowe, zmniejszyły wiarygodność systemów opartych na funduszach. Rosnące bezrobocie i mniejsze wpływy z podatków zwiększyły koszty przejściowe, którymi obciążone są kraje zmieniające systemy emerytalne. Wysiłki mające na celu ograniczenie wydatków publicznych spowodowały, że niektóre kraje zredukowały świadczenia dla obecnych emerytów, a wiele spróbowało podnieść wiek emerytalny.

Prawie wszystkie rządy musiały ponownie zastanowić się, czy publiczne systemy emerytalne nie są zbyt hojne, a wiele zmierzyło się z kwestią podniesienia wieku emerytalnego lub – w przypadku krajów, w których takie decyzje zapadły już wcześniej – z próbą podniesienia go jeszcze bardziej. W tym ostatnim przypadku kryzys zmusił rządzących do stawienia czoła implikacjom starzejącego się społeczeństwa i wprowadzenia reform, których wcześniej starały się uniknąć. Jednak fundamentalne pytania, czy i jak ludzie mogą pracować dłużej, nadal pozostaje bez odpowiedzi.

Przy okazji badań przekonał się Pan, że w kryzysie rządy nie tylko podnoszą wiek emerytalny – co wydaje się uczciwe, ale postępują w sposób budzący wątpliwości i wykorzystują fundusze emerytalne na inne cele niż gromadzenie pieniędzy dla przyszłych emerytów. Czy to powszechne?

Coraz bardziej. Powodem są poważne obciążenia finansowe, za które w Europie odpowiedzialny jest m.in. Pakt Stabilności i Rozwoju i kolejne umowy, i międzyrządowe pakty dotyczące wydatków rządowych i rozmiarów publicznego deficytu i długu. Rządom coraz częściej brakuje pieniędzy i szukają ich gdzie mogą.

Kto pierwszy w taki sposób wykorzystał pieniądze na emerytury?

Najlepszym przykładem jest Argentyna, w 2008 r. Rząd miał system emerytalny zreformowany w latach 90. ubiegłego wieku zgodnie z propozycjami takich organizacji, jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Wprowadzono system indywidualnych kont, podobny do tego, który potem pojawił się w Polsce znany jako „drugi filar”. Pieniądze inwestowane były w imieniu właściciela konta. W momencie osiągnięcia wieku emerytalnego, pieniądze i odsetki miały zostać przeznaczone na emeryturę do końca życia danej osoby. Ale w 2008 r. rząd Argentyny bardzo potrzebował pieniędzy, deficyt rósł, częściowo przez system emerytalny, ale głównie dlatego, że rząd desperacko próbował zdobyć popularność wśród wyborców i zabierał się za ambitne programy jednocześnie utrzymując niskie podatki.

Co dokładnie stało się w Argentynie?

Rząd zamknął system emerytalny, znacjonalizował konta emerytalne i zabrał pieniądze. Obywatele dostali coś w rodzaju weksla, obietnicy, że będą mogli zażądać swoich pieniędzy, gdy w przyszłości nadejdzie czas na wypłatę ich emerytur.

Powiedział pan, że problemy rządu były częściowo spowodowane przez nowy system emerytalny – dlaczego?

Ze względu na „koszty przejściowe”. Wytłumaczę je na przykładzie Polski. Kiedyś 19,5 proc. wynagrodzenia trafiało do ZUS i natychmiast było wypłacane jako emerytura kogoś innego. Po reformie, z tych 19,5 proc. 7,5 proc, czyli ponad jedna trzecia, nie trafiało do ZUS (pierwszego filara), ale do prywatnego funduszu (drugi filar). Tylko 12,2 proc. szło do ZUZ. Jednak ZUS nadal miał tę samą liczbę emerytur do wypłacenia. Pojawił się deficyt. W przyszłości na emeryturę mają się składać pieniądze z ZUS oraz pieniądze z drugiego filara. To przyszłość. Na razie ZUS musi wypłacać emerytury ludziom, którzy nie zbierali w drugim filarze. W efekcie reformy, więcej pieniędzy wypływa z ZUS niż do niego wpływa. W początkowym okresie po reformie koszty rosną. Rząd musi znaleźć pieniądze, których wcześniej nie musiał szukać, bo wpływy równały się wydatkom.

Jak dużo czasu musi upłynąć, by reforma zaczęła dobrze działać?

Stanie się to wtedy, gdy wszystkie emerytury będą całkowicie sfinansowane z 7,3 proc. z drugiego filara i 12,2 proc. pensji, które ludzie wpłacają do pierwszego. Ale to zabierze dużo czasu. Rządy zakładały, że czas podwójnych kosztów będzie krótki. Tymczasem korzyści dla budżetu pojawią się dopiero w dalekiej przyszłości.

Jakie sposoby mają rządy, by wypełnić luki?

Jeśli więcej ludzi pracuje lub pracują oni dłużej, do systemu trafia więcej pieniędzy. Reformy takie, jak w Polsce, miały teoretycznie do tego zachęcić. Spowodowały, że system emerytalny bardziej precyzyjnie odzwierciedla składki, które się wnosi. Im więcej się wpłaca, tym więcej się wyjmuje. Osoby zarabiające lepiej mają wyższe emerytury. W ramach publicznego systemu emerytalnego, gdy tracisz pracę, składki nadal są płacone. Przy przejściu na emeryturę to, że było się bezrobotnym, będzie mieć na wysokość świadczeń pewien wpływ, ale niewielki.

Dzięki reformom emerytury stały się o wiele bardziej proporcjonalne. Pod pewnymi względami to dobrze. Być może to powoduje, ze ludzie pracują więcej i deklarują wyższe dochody. Czy tak się naprawdę stało w Polsce i innych krajach? W żaden sposób nie można tego stwierdzić. Nie ma jednak wielu dowodów, że tak się stało.

Nie ma innych sposobów na zasypanie dziury?

Oczywiście, że są. Rządy mogłyby spróbować podnieść podatki albo wysokość składek. Ale nie chcą tego robić, zwłaszcza, że reformę prezentowano jako sposób na oszczędności. Rządy mogłyby przeprowadzić tzw. „reformy parametryczne” – zmienić kilka szczegółów w publicznym systemie emerytalnym. Chodzi o obcięcie emerytur, podwyższenie wieku emerytalnego lub trudniejszy dostęp do emerytury – część z tego miało miejsce w Polsce. Ale politycznie jest to bardzo trudne do przeprowadzenia.

Inny sposób to wykorzystanie wpływów z prywatyzacji. Sprzedaż fabryk czy państwowych banków daje mnóstwo pieniędzy. Można je zużyć na zapełnienie dziury, ale wtedy nie będzie można ich użyć na inne cele. Wtedy zawsze pojawia się pytanie: dlaczego by nie obniżyć podatków albo zbudować lepszych dróg albo poprawić system edukacyjny. Istnieje coś takiego jak „koszty utraconych korzyści” – rządy mogą przeznaczyć pieniądze na cos innego. Wreszcie rządy przeprowadzające reformy systemów emerytalnych, mogłyby zapełnić lukę pożyczkami z Banku Światowego. Ale to jest pożyczanie, a to często niezbyt dobre rozwiązanie. Obecny kryzys przynajmniej w połowie spowodowało nadmierne pożyczanie.

Co pozostaje?

W obliczu kryzysu finansów rządy mogą wstrzymać reformy emerytalne. W przypadku Polski rząd zdecydował, by wstrzymać przekazywanie 7,3 proc. do drugiego filara. Inne rozwiązanie, które mógłby wziąć pod uwagę, to przejąć pieniądze z kont indywidualnych. Tak było w Argentynie.

Ale rząd nie może tego zrobić! To prywatne oszczędności!

Tak wydarzyło się przecież także w krajach o wiele bliższych Polsce niż Argentyna. Na przykład na Węgrzech. Drugi filar został tam zamknięty w 2010 r. U władzy był wtedy nowy większościowy rząd, który stanął w obliczu wielkiego deficytu. Najpierw wstrzymał przekazywanie składek do drugiego filara, a krótko potem znacjonalizował fundusze emerytalne. W ten sposób przejął aktywa warte 9 proc. PKB. Sfinansował z tych pieniędzy liniowy podatek dochodowy. Usprawiedliwiał to, co robił, twierdząc, że drugi filar był kosztowny i nieefektywny. Nie jest jasne, jak zostaną potraktowani ci, którzy wpłacali składki.

Kolejny przykład to Portugalia. Rząd przejął fundusz emerytalny sektora telekomunikacyjnego, który dawniej był spółką publiczną, ale został w pewnym momencie sprywatyzowany. W Portugalii większość ludzi nie miało dodatkowych systemów emerytalnych – były one dostępne tylko dla pracowników niektórych państwowych branż. W 2010 r. rząd, który był w wyjątkowo trudnej sytuacji budżetowej, zapłacił za przejęcie dwóch łodzi podwodnych wykorzystując właśnie te przejęte pieniądze. Potem poszedł dalej i przejął fundusze emerytalne banków. Rząd dał właścicielom tych funduszy coś w rodzaju weksla. Będzie płacić emerytury – małe sumy każdego roku – ale za to zdobył ogromną kwotę od razu.

A co z Irlandią? W 2009 r., na samym początku kryzysu, rząd zabrał pieniądze z funduszu emerytalnego publicznych uniwersytetów. Tu też wyemitował coś na kształt weksli. Pieniądze poszły na pomoc dla irlandzkiego sektora bankowego. A teraz i Brytyjczycy dołączyli do zabawy. Pod pozorem ułatwienia prywatyzacji Królewskiej Poczty, rząd przejął odpowiedzialność za świadczenia emerytowanych pracowników. Ale przy okazji przejął fundusze emerytalne pocztowców. Zmniejszyły one dług publiczny. Jednak przyszłe zobowiązania, które rząd podjął, nie są liczone jako wierzytelność.

W 2001 r. rząd w Irlandii stworzył Krajowy Fundusz Rezerw Emerytalnych, którego celem było sfinansowanie przyszłych kosztów starzenia się społeczeństwa. Irlandia była „młodym” krajem, więc wydawało się sensowne odkładanie pieniędzy na przyszłość. Ale po tym, jak kryzys uderzył Irlandię, rząd zmienił metodę. Roczne świadczenia przekazywane na fundusz zostały zawieszone. A potem pieniądze zostały przekierowane – głównie na pomoc dla banków, potem na sfinansowanie programów tworzenia miejsc pracy.

To podobnie jak w Polsce.

Tak. W 1998 r. polski rząd zaczął tworzyć własny Fundusz Rezerwy Demograficznej. On także miał na celu zebranie pieniędzy na pokrycie przyszłych kosztów starzenia się społeczeństwa. Składały się na niego pieniądze ze składek na ubezpieczenie społeczne i 40 proc. dochodów z prywatyzacji. Teraz Polska wpada w tarapaty. Ma przejściowe koszty wprowadzenia reformy systemu emerytalnego. Desperacko próbuje pokazać, że jest „dobrym” członkiem UE i spełnia kryteria Paktu Stabilności i Wzrostu.

Na dodatek ma konstytucyjny wymóg utrzymania deficytu publicznego poniżej 55 proc. PKB – mniej niż 60 proc. przewidziane w kryteriach z Maastricht. Tak przy okazji: Grecja ma teraz blisko 200 proc., Włochy ponad 100 proc. Dlatego polski rząd sięgnął po fundusz rezerwy demograficznej. Było tam około 30 mld zł. W dwóch etapach, w 2010 i 2011 r., rząd zabrał stamtąd 15 mld zł. Jednym słowem, przepadła połowa.

Czy rządy będą w stanie zwrócić to, co pożyczyły z systemów emerytalnych?

Dobre pytanie. Ale nie mam na nie dobrej odpowiedzi. Wiem tylko, że kryzys finansów publicznych i kryzys gospodarczy, który leży u jego przyczyn, potrwają jeszcze długo.

To co pan radzi? Czy ma pan jakieś szczególne zalecenia dla Polski?

Trochę obawiam się dawania rad. Powiedziałbym, że trzeba postępować uczciwie i zrozumieć, że emerytury i starzenie się społeczeństwa po prostu muszą kosztować. Częściowo problem wiąże się z tym, że koszty reform były mocno niedoszacowanie. Należy zrobić nowe wyliczenia. Tylko wtedy będzie można sprawdzić, czy jest realny powrót do statusu quo ante, czyli systemu z pełnym drugim filarem. Czy do tego dojdzie czy nie, rząd musi jasno komunikować, co stanie się z pieniędzmi już zgromadzonymi na indywidualnych kontach i jak dodatkowe płatności do pierwszego filara wpłyną na przyszłe świadczenia emerytalne.

Jeśli ludzie stwierdzą, że ich sytuacja pogorszy się, oznacza to utratę zaufania, co może mieć niebezpieczne konsekwencje. Na dodatek rząd powinien myśleć, jak oddać pieniądze zabrane z Funduszu Rezerwy Demograficznej. Ten fundusz został stworzony w jakimś celu. Kryzys nie zmienił demografii. Nadal trzeba będzie ponieść koszty starzejącego się społeczeństwa. Politycy, organizacje biznesowe, dziennikarze powinni o tym poinformować społeczeństwo i pomóc w zrozumieniu, co to oznacza.

(opr. MG/ CC BY-NC-SA Ryekatcher)

Rozmawiała Małgorzata Grzegorczyk

*Bernard H. Casey jest ekonomistą w Instytucie Badań nad Zatrudnieniem (Institute for Employment Research) na Uniwersytecie Warwick. Przez ostatnie trzy lata pracował przy projekcie GUSTO, który badał wpływ wielkiej recesji na systemy emerytalne w Europie. Program sfinansowała Komisja Europejska. Jego opracowanie „Gospodarczy i polityczny wpływ kryzysu gospodarczego w Europie” ukaże się w tym roku w raporcie Global Social Policy.

Bernard H. Casey

Wpływ-reform-systemu-emerytalnego

Poprzednie zdjęcie> Następne zdjęcie Zamknij pokaz zdjęć