Unia elastyczna tylko dla Brytyjczyków

11.04.2016
Uzgodnienia Rady Europejskiej dały możliwość pewnego uwolnienia państw od konieczności wprowadzania polityk, które przez rządy narodowe oceniane są jako nieracjonalne gospodarczo. Rozwiązanie to zaprojektowane zostało tylko pod problemy Wielkiej Brytanii, ale inne państwa też mają prawo do domagania się mniejszej integracji z UE.


Wywołana przez Wielką Brytanię dyskusja na temat stopnia zacieśniania integracji europejskiej była nadzieją dla liberałów gospodarczych ze wszystkich państw Unii Europejskiej. Zwłaszcza że z dyskusją tą wiązała się poważna zapowiedź szefa Komisji Europejskiej Jean-Claude’a Junckera z listopada 2015 r., że rozważane jest wprowadzenie nowych zasad dotyczących suwerenności: „Musimy kiedyś na nowo przemyśleć konstrukcję Unii Europejskiej. W tej nowej architekturze jedna grupa państw będzie wszystkich rzeczy dokonywała wspólnie, a druga grupa będzie orbitować w pewnej odległości od rdzenia UE” – powiedział Juncker.

Błędem jest częste w obecnej silnie spolaryzowanej polskiej sytuacji politycznej utożsamianie „suwerennościowego”, sceptycznego podejścia do integracji europejskiej wyłącznie z partiami i politykami kojarzonymi z prawicą czy też z konserwatyzmem politycznym i obyczajowym, takimi jak Prawo i Sprawiedliwość Jarosława Kaczyńskiego czy też węgierski Fidesz Viktora Orbána. Podejście to jest bliskie także ekonomicznym liberałom, oczywiście jeżeli mowa głównie o gospodarce, a nie o np. prawie rodzinnym, bezpieczeństwie wewnętrznym czy wytycznych co do trójpodziału władzy. Prawo do rezygnacji krajowych rządów z tych unijnych polityk, które mogą obniżać zatrudnienie i spowalniać rozwój gospodarczy, wydaje się być wspólnym marzeniem wielu europejskich środowisk liberałów ekonomicznych, niezależnie od kraju pochodzenia.

Marzenie liberałów

Marzenie to łączy się z typową do klasycznego liberalizmu pochwałą rządów prawa oraz ograniczonego państwa. Nakładanie przez Brukselę coraz większej liczby szczegółowych przepisów, w dodatku po typowym dla unijnej legislacji niedostatecznym przeanalizowaniu ich zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, te liberalne pryncypia po prostu łamie. Zwłaszcza że Unia często wprowadza rozwiązania niesprzyjające wolności gospodarczej i rozwojowi innowacji. Wystarczy przypomnieć problem zakazu stosowania obniżonego VAT-u na e-booki i inne tego typu VAT-owskie ograniczenia, dziurawy zakaz udzielania pomocy publicznej, który w rzeczywistości w wielu przypadkach pozwala na jej stosowanie, czy też niedoszły pomysł, aby na mocy unijnej dyrektywy każdy mógł mieć konto bankowe prowadzone za darmo.

W przypadku Polski warto także wspomnieć o szerokiej krytyce unijnej polityki klimatycznej, której niewykluczonym efektem może być wzrost cen energii, jeszcze bardziej powiększający problem tzw. ubóstwa energetycznego w naszym kraju. Fundamentami Unia Europejskiej są takie wolnorynkowe projekty jak utworzenie strefy wolnego handlu, wyeliminowanie pozataryfowych ograniczeń w obrocie gospodarczym oraz swobodny przepływ pracowników czy towarów. Pomimo tych wolnościowych korzeni okazuje się, że członkostwo w UE wcale nie ma znacznego wpływu na wzrost wolności gospodarczej w krajach Wspólnoty.

Według raportu Friedrich Naumann Stiftung pt. „The European Union – Catalyst for Economic Freedom”, w latach 1970-2010 członkostwo w UE było skorelowane ze zwiększeniem się w jej państwach członkowskich wskaźnika wolności gospodarczej (Economic Freedom of the World, Fraser Institute) jedynie o średnio 0,174 punktu w ciągu każdego pięcioletniego okresu w omawianych latach, podczas gdy – dla porównania – indeks ten ma skalę od 0 do 10.

Warto oczywiście zaznaczyć, że ekonomiczni liberałowie nie postulują zawsze i wszędzie możliwości radykalnego odstąpienia od danych unijnych dyrektyw czy polityk. Ich apele, m.in. niemieckiego Centrum für Europäische Politik czy polskiego Forum Obywatelskiego Rozwoju, mają często „miękki” charakter. Podkreślana jest konieczność uważnego śledzenia procesu legislacyjnego w UE przez rządy i parlamenty krajowe oraz organizacje pozarządowe, a następnie reagowania, kiedy pojawia się propozycja zagrażająca gospodarce. Systemowe zwiększenie suwerenności państw członkowskich, poprzez np. umożliwienie im rezygnacji z pewnych polityk czy też wprowadzenie innych zmian w zasadach funkcjonowania UE, jest jednak propozycją, która pojawia się u ekonomicznych liberałów relatywnie często.

Warto zacytować wypowiedź prof. Leszka Balcerowicza podczas Europejskiego Forum Nowych Idei w 2012 roku. Autor polskiej transformacji ekonomicznej uważa za nierealistyczną postulowaną m.in. przez Jerzego Buzka wizję utworzenia z UE państwa federalnego, a także zwraca uwagę, że już obecny stopień integracji, przynajmniej w przypadku niektórych rozwiązań, zaszedł zbyt daleko:

„Wszystko zależy od tego, co to [federalizacja Europy] oznacza. Normalnie przez państwo federalne rozumiemy jakieś elementy wspólnego prawa, ale to nie znaczy, że prawo ma być kompletnie ujednolicone. W Stanach Zjednoczonych mamy odrębności na poziomie stanów i to im na dobre wychodzi. Po drugie, państwo federalne współcześnie to jest duży wspólny budżet. I to jest kompletnie nierealistyczne, żeby oczekiwać, że w dostrzegalnej przyszłości wspólny budżet [Unii] będzie wynosił więcej niż 1 proc. PKB – w USA jest to 20 proc. PKB. Po trzecie, nie wszystkie rozwiązania centralistyczne czy europejskie są właściwe. (…) Największym zagrożeniem dla Unii Europejskiej są euroentuzjaści, bo oni nie patrzą na realia. Euroentuzjaści próbowali narzucić swoim krajom konstytucję europejską. Została ona odrzucona w Holandii i we Francji, bo oni zatracają kontakt ze społeczeństwem”.

Rozwiązania obowiązkowe i dobrowolne

Z kolei Hermann Otto Solms, niemiecki ekonomista i polityk Wolnej Partii Demokratycznej, wieloletni wiceprzewodniczący Bundestagu, wraz z zespołem ekspertów opublikował w 2013 r. manifest pt. „A Europe of Freedom for and by its People”, który stanowi zbiór postulatów dotyczących przyszłości integracji europejskiej. Tytuł jednego z podrozdziałów zawiera jasne żądanie: „Pozwolić Europie rozwijać się w różnych prędkościach”.

Jak piszą autorzy manifestu, „Integracja europejska przetrwa, o ile obywatele będą ją popierać. Dzisiejsza Unia Europejska ze swoimi 27 [obecnie 28] państwami członkowskimi jest o wiele zbyt heterogeniczna, aby integracja odbywała się w jednolitym tempie. Tymczasem potrzebujemy Unii, która znajduje miejsce dla różnych prędkości i stopni integracji. Państwa, które chcą uczestniczyć w rozwoju UE w tempie wolniejszym, albo te, które udziału w dalszym jej rozwoju w ogóle sobie nie życzą, nie powinny hamować pozostałych. Tam, gdzie wspólne działanie nie jest możliwe czy wymagane, tzw. Europa różnych prędkości umożliwiłaby polityczny krok naprzód, a jednocześnie dałaby większą elastyczność w koordynacji, gdyż opierałaby się na braniu pod uwagę krajowych specyfik. Odnosi się to na przykład do walki z transgranicznym zanieczyszczeniem środowiska, czy też do udziału w integracji walutowej”.

Podobny wniosek wypływa z opublikowanego w sierpniu 2014 r. w „Financial Times” artykułu innych wpływowych niemieckich polityków, chrześcijańskich demokratów Karla Lamersa i Wolfganga Schäublego. W tekście pt. „More integration is still the right goal for Europe”, w którym – mimo tytułu sugerującego sztampowy postulat „więcej Brukseli” – autorzy apelują o wyróżnienie w UE podstawowych dziedzin, w których stosowanie się do wspólnych zasad byłoby dla państw obowiązkowe, podczas gdy ścisła integracja w innych dziedzinach miałaby charakter dobrowolny. „Ponieważ państwa mają zróżnicowany apetyt na integrację, w swoim rozwoju Europa powinna iść w kierunku większej elastyczności” – tak Lamers i Schäuble rozumieją ratunek dla integracji europejskiej.

W 2015 r. reformę UE polegającą na pozwoleniu państwom na integrację w wolniejszym tempie, czyli na możliwość rezygnacji z niektórych unijnych polityk, proponowało także European Liberal Forum w raporcie pt. „Re-imagining Europe: The Liberal Way”, którego redaktorami byli pochodzący z różnych europejskich krajów doświadczeni eksperci, aktywiści i politycy: Julie Cantalou, Igor Caldeira, Tanja Porčnik, Wouter Schroer, Csaba Tóth i Nick Tyrone.

Jak piszą autorzy raportu, „reforma instytucjonalna Unii Europejskiej nie powinna być po prostu kopią zmian w krajowych aparatach politycznych. Unia Europejska powinna być postrzegana jako laboratorium różnych procesów integracyjnych, dla których jakościowa poprawa tradycyjnych systemów politycznych oznacza możliwość stawienia czoła wyzwaniom w postaci zarówno zewnętrznych presji wywieranych na Europę, jak i wewnętrznych żądań 28 demokracji, które same w sobie są zróżnicowane, i ponad 500 milionów obywateli mających różne polityczne żądania”.

Inny liberalny gospodarczo think-tank, brytyjski OpenEurope, który skrupulatnie wylicza straty ponoszone przez Londyn w wyniku takich unijnych inicjatyw jak polityka klimatyczna czy regulacje rynku pracy, postulował we wrześniu 2015 r. – w ramach komentarza do suwerennościowych żądań premiera Davida Camerona wobec Brukseli – systemową reformę Unii Europejskiej, która wykraczałaby poza potencjalne porozumienie z domagającą się specjalnego traktowania Wielką Brytanią. Eksperci OpenEurope – Stephen Booth, Raoul Ruparel i Vincenzo Scarpetta – chcieli bowiem szczególnej ochrony unijnych państw nienależących do strefy euro przed dyktatem posiadaczy wspólnej waluty:

„OpenEurope proponuje, że jeżeli trzy państwa spoza strefy euro sprzeciwiają się danej unijnej propozycji [legislacyjnej], sądząc, że podkopałoby to integralność wspólnego rynku bądź naruszyłoby fundamentalne zasady Unii Europejskiej takie jak niedyskryminacja, proporcjonalność czy pomocniczość, rządy krajowe powinny móc opóźnić proces decyzyjny i dążyć do konsensusu. Jeżeli w ciągu sześciu miesięcy konsensus nie zostanie osiągnięty, dana propozycja powinna zostać albo usunięta, albo wprowadzona w ramach mechanizmu wzmocnionej współpracy, który już istnieje w unijnych traktatach i na podstawie którego mniejsza grupa państw członkowskich może wprowadzić dane rozwiązanie bez udziału pozostałych. Dzięki temu nowy [proponowany przez OpenEurope] mechanizm nie zablokuje możliwości pogłębiania integracji samych państw strefy euro”.

Propozycja ta miałaby dotyczyć całej unijnej polityki, a nie tylko jej wybranych aspektów takich jak np. unia bankowa.

Potrzeba zdrowego rozsądku

Nawet jeżeli bezpośrednia propozycja zmian w podstawach funkcjonowania UE nie pojawia się w wypowiedziach liberalnych gospodarczo ekspertów, często ich krytyka konkretnych unijnych rozwiązań sama prowadzi czytelnika do wniosku, że państwa powinny mieć możliwość nieprzystępowania do pewnych wspólnotowych inicjatyw. Można tu wymienić takie pomysły jak już istniejąca od 1 stycznia 2015 r. uciążliwa dla małych firm i szkodząca międzypaństwowej konkurencji reforma VAT na usługi internetowe, za sprawą której w tego typu transakcjach stosowany jest VAT obowiązujący w państwie klienta, a nie sprzedawcy, czy też niedawny pomysł wprowadzenia – przeczącego prawom ekonomii w zakresie migracji gospodarczej – zakazu różnicowania płacy ze względu na kraj UE, z którego pochodzi pracownik.

Oczywiście można koncyliacyjnie utrzymywać, że wystarczy, aby rządy krajowe i aktorzy pozarządowi skutecznie wywierali wpływ na unijny proces legislacyjny. Ale nawet przy takiej przekonującej akcji jej powodzenie jest ograniczane przez fakt, że większość głosowań w Radzie UE wymaga poparcia większościowego, a nie jednomyślności.

Jeszcze bardziej rozczarowujące okazuje się tu jednak spostrzeżenie Centrum für Europäische Politik, według którego większość ustaleń w UE ma charakter niejawny. Zgodnie z niechlubnym unijnym zwyczajem najważniejsze rzeczy są bowiem często uzgadniane przez Komisję Europejską, Parlament i Radę UE w trybie niejawnym, jeszcze przed rozpoczęciem oficjalnej i transparentnej procedury ustawodawczej, która może być monitorowana przez krajowe rządy i parlamenty oraz obywateli.

Jak to się ma do uzgodnień z Brytanią

Skoro nawet brytyjski think tank proponuje rozwiązanie problemu „zróżnicowanego apetytu na integrację” poprzez wprowadzenie do unijnego prawa systemowych rozwiązań obejmujących wszystkie kraje członkowskie, a nie tylko Wielką Brytanię, reakcja Unii Europejskiej na wywołaną przez Londyn dyskusję o suwerenności jawi się jako rozczarowanie i pewna niesprawiedliwość. Co z tego, że każde państwo, a nie wyłącznie Wielka Brytania, będzie mogło skorzystać z nowych uzgodnionych w lutym mechanizmów, skoro w rzeczywistości odpowiadają one głównie na partykularne problemy i żądania Wielkiej Brytanii. Nie tworzą natomiast podstawy do możliwości odstąpienia innych państw członkowskich od takich wspólnotowych rozwiązań, które generowałyby zupełnie inne problemy?

Dokładniej rzecz ujmując, w konkluzjach z 18-19 lutego 2016 r.. Rada Europejska, odpowiadając na problemy Wielkiej Brytanii, poparła wprowadzenie w unijnej procedurze legislacyjnej nowych przepisów, które pozwolą na: (1) dostosowanie zasiłków na rzecz mieszkających w innym kraju dzieci imigrantów zarobkowych z innych państw UE do poziomu cen panującego w kraju, w którym mieszka dziecko; (2) ograniczenie imigrantom z innych krajów UE świadczeń pracowniczych w sytuacji nagłego zagrożenia dla systemu zabezpieczenia społecznego i rynku pracy w danym państwie oraz (3) wnioskowanie państwa nieuczestniczącego w unii bankowej o dodatkową dyskusję w Radzie UE i Radzie Europejskiej nad daną wymagającą większości kwalifikowanej propozycją legislacyjną dotyczącą unii bankowej. Te nowe mechanizmy są odpowiedzią wyłącznie na problemy Wielkiej Brytanii, opisane w liście brytyjskiego premiera Davida Camerona do przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska z 10 listopada 2015 r.

W reakcji Rady Europejskiej brak tymczasem zapowiedzi zmian w funkcjonowaniu Unii, które byłyby adresowane do każdego państwa członkowskiego chcącego zyskać większą podmiotowość w zakresie jakiegoś aspektu np. polityki gospodarczej. Obietnica takich systemowych zmian dotyczy jedynie Wielkiej Brytanii:

„Uznaje się, że Zjednoczone Królestwo, w świetle swojej szczególnej sytuacji zapisanej w Traktatach, nie jest zobowiązane do dalszej integracji politycznej z Unią Europejską. Istota powyższego zostanie włączona do Traktatów w czasie ich następnego przeglądu zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Traktatów oraz z odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi państw członkowskich, aby wyjaśnić, że odniesienia do coraz ściślejszego związku nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa”.

„Wyjątkowość” Londynu i jego prawo do nieuczestniczenia w wybranych europejskich politykach zostaną zatem umocnione w drodze zmiany unijnych traktatów. Rada Europejska nie uznała jednak, że równie dobrze istnieje możliwość wprowadzenia, przy okazji planowanych zmian traktatowych, takich lub podobnych gwarancji w odniesieniu do innych państw członkowskich. Trudno oprzeć się wrażeniu, że inne kraje, które od czasu do czasu również mają ochotę od jakiegoś unijnego rozwiązania odstąpić, dostały od władz UE sygnał, że tylko Wielka Brytania ma prawo być „dziwolągiem”, który domaga się od Brukseli większej elastyczności, a reszta państw powinna posłusznie stosować się do obecnego kształtu funkcjonowania Unii.

Zamiast tego w konkluzjach Rady usilnie podkreślany jest status quo, m.in. obowiązujące Wielką Brytanię zwolnienia od wybranych zapisów unijnych traktatów oraz różnice między państwami, które mają obowiązek przyjąć euro, a tymi, które są z tego wymogu zwolnione. Stoi to – jak warto zauważyć – w kontrze do zaakcentowania przez Camerona w jego liście do Tuska, że bardziej kluczowy jest prosty podział na państwa należące i nienależące do eurostrefy. Mimo że Rada Europejska dała w swoim dokumencie do zrozumienia, że państwa niebędące członkami strefy euro uczestniczą „dobrowolnie” w unijnych inicjatywach z zakresu zarządzania gospodarczego, to jednocześnie podkreślone zostało, że dobrowolność ta jest tylko teoretyczna. W dokumencie Rada mówi o ich „obowiązku czynienia postępów zmierzających do spełnienia warunków niezbędnych do przyjęcia jednej waluty”, chyba że – jak Wielka Brytania i Szwecja – kraje te są zwolnione z obowiązku zamiany swoich walut na euro.

W zakresie pryncypiów funkcjonowania UE, poza zapewnieniem traktatowego umocnienia odrębności Wielkiej Brytanii, wszystko więc zostaje po staremu, a nawet – w kontekście liberalnych żądań większej podmiotowości państw w polityce gospodarczej – dochodzi do pewnego pogorszenia sytuacji. Znamienne jest bowiem zdanie, zgodnie z którym „uznaje się, że państwa członkowskie nie uczestniczące w dalszym pogłębianiu unii gospodarczej i walutowej nie będą utrudniać takiego dalszego pogłębiania, lecz je ułatwiać”.

Przywodzi to na myśl podejście wprost przeciwne do tego, które proponuje OpenEurope: widać, że przywódcy unijnych państw pod przewodnictwem Donalda Tuska i Jean-Claude’a Junckera nie dopuszczają do siebie ewentualności, że nie tylko państwa zwolnione z obowiązku wstąpienia do strefy euro, ale także kraje zobowiązane do przyjęcia tej waluty, w tym Polska, powinny w jakiś sposób móc bronić się przed rozwiązaniami zacieśniającymi unię gospodarczą i walutową. Mogą być do nich zaliczone na przykład takie pomysły, jak zakaz płacenia mniejszych wynagrodzeń imigrantom z innych krajów UE czy uciążliwy system VAT na usługi internetowe. Zdaniem Rady powinno być zupełnie odwrotnie – państwa niezainteresowane ściślejszą integracją mają przyjmowanie takich pomysłów „ułatwiać”.

Trudno jednak obwiniać Wielką Brytanię o brak przedstawienia przez Brukselę obietnicy prosuwerennościowych systemowych rozwiązań obejmujących wszystkie państwa UE. Londyn miał swoje własne interesy i gwarancję ich realizacji od Brukseli otrzymał, a problemy innych państw nie muszą brytyjskiego rządu obchodzić. Dziwić i niepokoić może natomiast pozbawione szerszego spojrzenia na problem suwerenności podejście drugiej strony negocjacji, czyli władz UE, a przede wszystkim przewodniczącego Komisji Europejskiej Jean-Claude’a Junckera i szefa Rady Europejskiej Donalda Tuska.

Nie zauważanie faktu, że mogą istnieć inne niż Wielka Brytania państwa, które chciałyby domagać się wyłączenia z pewnych unijnych polityk czy konkretnych dyrektyw, może oczywiście być celowym politycznym zabiegiem i wynikać ze strachu, z chęci tworzenia pozorów, że poza tą „dziwaczną” Wielką Brytanią wszystkie inne państwa Unii entuzjastycznie popierają brukselski centralizm. Myślenie takie jest jednak pozbawione politycznego realizmu, który wynikałby nie tyle z dostrzegania istotnych postulatów konkretnych polityków, ekonomistów i politologów, ile ze świadomości samego faktu, że UE to w obecnych czasach już nie 10, ale aż 28 państw.

Takie unijne podejście jest również dowodem hipokryzji unijnych władz, ponieważ jeszcze w 2014 roku sam Juncker zapowiadał, że nie chce tworzenia „Stanów Zjednoczonych Europy” i zgadzał się ze stanowiskiem, że „nie każdy problem w Europie jest problemem dla Europy”. Dziwić i niepokoić może jednak brak zdecydowanych dążeń innych, poza premierem Wielkiej Brytanii, przywódców unijnych państw – w tym sceptycznej wobec wielu wspólnotowych inicjatyw Polski – aby lutowe negocjacje Unii Europejskiej z Wielką Brytanią przekuć w coś więcej: w zagwarantowanie wszystkim państwom UE większej elastyczności w decyzjach o uczestnictwie w realizacji unijnych pomysłów na gospodarkę.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test