(źródło: KE; infografika Dariusz Gąszczyk)
O sprawie harmonizacji podatków debatowano w Europie wielokrotnie od ustanowienia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Udało się mocno ujednolicić obciążenia w dziedzinie podatków pośrednich, a obecnie omawia się propozycje dotyczące opodatkowania przedsiębiorstw, np. projekt ujednoliconego skonsolidowanego podatku dochodowego od osób prawnych (CCCTB).
W analizie „Tax and public input competition” omówiliśmy możliwości wprowadzenia w życie częściowej harmonizacji podatków odprowadzanych przez osoby prawne oraz opodatkowania sektora usług bankowych.
Zgodnie z powszechnie przyjmowaną teorią ekonomiczną harmonizacja podatków pozwala ograniczyć konkurencję podatkową, która prowadzi albo do niedostatecznego zapewniania dóbr publicznych albo do przenoszenia obciążeń z ruchomych baz podatkowych na bazy nieruchome. Można jednak również wywodzić, że konkurencja podatkowa jest zjawiskiem korzystnym, gdyż pozwala okiełznać stale rozrastające się państwo.
W piśmiennictwie ekonomicznym wyraża się przekonanie, że koordynacja działań pewnego podzbioru podmiotów nie zawsze jest zjawiskiem korzystnym. W dziedzinie harmonizacji podatków wykazano jednak, że w ramach typowego modelu zharmonizowanie podatków w pewnym podzbiorze państw poprawia się efektywność w sensie Pareta, jeżeli stawki podatkowe są strategicznymi odpowiednikami, a tak jest w przypadku podatków odprowadzanych przez przedsiębiorstwa (niżej podano dowody empiryczne).
Wykazano ponadto, że państwa nienależące do zbioru objętego koordynacją narzucają dyscyplinę państwom skoordynowanym, a przez to częściowa harmonizacja zapewnia korzyści wszystkim państwom zarówno w porównaniu z harmonizacją globalną, jak i w porównaniu z brakiem jakiejkolwiek harmonizacji (zob. P. Conconi, C. Perroni, R. Riezman „Is partial tax harmonization desirable?”, „Journal of Public Economics”, 92/2008, s. 254–267).
Być może jeszcze istotniejszym argumentem przemawiającym za przystąpieniem do harmonizowania podatków w podzbiorze państw jest to, że gdy występują duże różnice między definicjami baz podatkowych przyjmowanymi w państwach członkowskich UE, powstają koszty administracyjne, które muszą ponosić przedsiębiorstwa. Części z nich można uniknąć nawet przy częściowej harmonizacji. Nasza pierwsza propozycja dotycząca opodatkowania przedsiębiorstw jest skromniejsza od projektu harmonizacji stawek podatkowych. Argumentacja za zwiększeniem efektywności przemawia jeszcze bardziej, gdy chce się jedynie zharmonizować bazy podatkowe na podstawie wzajemnego porozumienia państw z pewnej grupy.
W ostatnim 20-leciu w UE systematycznie spadają stawki podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Chociaż spadkowi stawek ustawowych towarzyszyło poszerzenie bazy podatkowej, stawki efektywne również malały. (To, że wpływy do budżetów państw z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych pozostały zasadniczo stałe, gdy są wyrażone jako odsetek PKB, można tłumaczyć zwiększeniem rentowności i inkorporacji w tym okresie).
(infografika Dariusz Gąszczyk)
Taki spadek mógł być wynikiem celowej strategii obranej po to, by przechodzić od podatków bezpośrednich do pośrednich i od baz podatkowych o dużej elastyczności do baz o elastyczności małej, co było próbą zmniejszenia zbędnej straty społecznej powodowanej przez podatki. Istotnie, w omawianym przez nas okresie średnia stawka VAT wzrosła. Mimo to w publikacjach poświęconych empirycznym badaniom nad CIT na ogół uzasadnia się interpretację wykresu z rys. 1 zgodną z założeniem „wyścigu do dna”. Ustalono na przykład, że spadek średniej zagranicznej ustawowej stawki CIT o 1 pkt proc. powoduje spadek stawki obowiązującej w danym kraju o 0,67 pkt proc. (zob. M.P. Devereux, B. Lockwood, M. Redoano „Do countries compete over corporate tax rates?”, „Journal of Public Economics”, 92/2008, s. 1210–1235).
Trudno ocenić straty dobrobytu powstające w następstwie „wyścigu do dna”, m.in. z powodu braku jakichkolwiek dowodów, że przeważające w połowie lat 90. XX w. stawki CIT były optymalne. Można postawić odmienną tezę: konkurencja podatkowa prowadzi do zwiększenia sprawności funkcjonowania władz państwowych, do czego dochodzi dlatego, że podatnicy „głosują nogami”, jak to ujął w 1956 r. Charles Tiebout.
Władze państw europejskich konkurują jednak między sobą nie tylko na stawki, lecz także na bazy podatkowe. Oferują np. korzystne zasady amortyzacji w przypadku pewnych szczególnych inwestycji, ulgi przysługujące z tytułu odsetek od kredytów czy specjalne zasady przy opłatach licencyjnych od wykorzystywania rzeczy objętych ochroną patentową. W takiej sytuacji jest nieprawdopodobne, by konkurencja podatkowa przyczyniła się do zwiększenia sprawności.
Przeciwnie, może to doprowadzić do tego, że międzynarodowe korporacje będą wykorzystywać różnice między przepisami podatkowymi obowiązującymi w różnych państwach (stosując w tym celu ceny transferowe albo kredytowanie między podmiotami należącymi do grupy), aby uniknąć opodatkowania lub płacić podatki nie w tej jurysdykcji, w której uzyskują nakłady publiczne. Należy do tego dodać, że ulgi podatkowe przysługujące z tytułu odsetek prowadzą do stronniczości przy wyborze źródeł finansowania, ponieważ opodatkowanie tego samego zwrotu z kapitału jest odmienne w zależności od tego, czy inwestycje są finansowane za pomocą kapitału akcyjnego, zysku pozostawionego do dyspozycji przedsiębiorstwa czy kredytu,
(infografika Dariusz Gąszczyk)
Z tego powodu najważniejszym celem harmonizacji podatkowej w UE nie powinna być zwykła harmonizacja stawek podatkowych, tylko wyeliminowanie zniekształceń podatkowych. Projekt CCCTB jest zgodny z tym nastawieniem. Harmonizacja baz podatkowych spowodowałaby większą przejrzystość konkurencji podatkowej, gdyż wtedy tylko stawki podatkowe miałyby znaczenie. Z kolei konsolidacja baz podatkowych wyeliminowałaby przenoszenie zysków między państwami UE – zyski przedsiębiorstw byłyby skonsolidowane na poziomie UE i przydzielone różnym władzom państwowym zgodnie z jednym wzorem wyznaczającym przydział w zależności od połączenia obrotów, kosztów płac, liczby zatrudnionych oraz kapitału fizycznego. Każde państwo członkowskie mogłoby później opodatkować przydzielony mu udział zgodnie z własną stawką CIT. Konkurencja podatkowa trwałaby nadal, ale z właściwym rozliczeniem nakładów uzyskanych w każdym państwie członkowskim.
We wspomnianej wyżej pracy piszemy o tym, że do projektu CCCTB, odrzuconego przez Radę UE w 2011 r., należy wrócić w ramach „zwiększonej współpracy” (przynajmniej dziewięciu państw członkowskich) lub nawet w ramach inicjatywy doraźnej, podobnej do tej, która w latach 80. XX w. zapoczątkowała proces prowadzący do zawarcia układu z Schengen. Należy to zrobić z trzech powodów.
Po pierwsze: państwa uczestniczące w tym programie osiągnęłyby natychmiastowe korzyści w postaci obniżonych kosztów zgodności, większej zdolności firm do ponoszenia strat i zmniejszenia liczby przypadków „podwójnego nieopodatkowania”, co zapewniłoby tym państwom korzyści. Po drugie: grupa (najlepiej dużych) państw mówiących jednym głosem miałaby większą siłę przekonywania innych państw (należących do UE albo nie) do współpracy (warto przy tym zwrócić uwagę, co Stany Zjednoczone uzyskały w ostatnich miesiącach od państw niewłączających się do współpracy międzynarodowej). Wreszcie gdyby utworzono tzw. zdolności budżetowe (fiscal capacity) na poziomie strefy euro, zharmonizowany CIT mógłby się okazać dobrym instrumentem do ich finansowania. Innym naturalnym kandydatem byłoby pełne zharmonizowanie opodatkowania sektora bankowego.
Zniekształcenia podatkowe wyrządzają jeszcze większe szkody w sektorze bankowym, w którym inicjatywa zmierzająca do utworzenia unii bankowej ma zapewnić równe warunki dla wszystkich podmiotów i rozerwać pętlę sprzężenia zwrotnego między bankami a rządami państw. Naprawdę jednak banki w całej unii bankowej nadal będą podlegały różnym przepisom podatkowym. Państwa należące do strefy euro różnią się bowiem nie tylko pod względem przepisów dotyczących CIT, lecz również pod względem rozmaitych zasad szczególnych podatków. Dotyczy to opodatkowania płac, czynności cywilnoprawnych, zobowiązań i premii, a także nowych opłat przeznaczonych na finansowanie jednolitego funduszu likwidacyjnego (Single Resolution Fund), które w większości są odmienne.
Do tego należy dodać dwa zniekształcenia powodujące różnice między bankami a podmiotami spoza sektora bankowego. Po pierwsze: banki nie podlegają przepisom o VAT. Po drugie: niektóre z nich otrzymują dopłaty pośrednie, gdyż są „zbyt duże, żeby upaść”.
Międzynarodowy Fundusz Walutowy podaje, że te dopłaty mogą być spore (zob. IV rozdział raportu „Financial Stability Report” z 2014 r.).
Dlatego proponujemy, aby wszystkie szczególne podatki oraz opłaty pobierane od banków objętych mechanizmem jednolitego nadzoru bankowego (SSM) były przekazywane na poziomie unii bankowej i zebrane w jednolity podatek od działalności finansowej (FAT), który ułatwiłby opodatkowanie i wcale nie musiałby prowadzić do zwiększenia obciążeń. Zaproponowany pierwotnie przez MFW w 2010 r. FAT jest podatkiem nałożonym na sumę wynagrodzeń i zysków, co w przypadku banków jest przybliżeniem wartości dodanej. Można opracować kilka wersji tego podatku. Na podstawie obliczeń przedstawionych przez Komisję Europejską w 2011 r. można zakładać, że w zależności od wybranego wariantu pobierany w państwach należących do unii bankowej FAT w wysokości 5 proc. mógłby zapewnić rocznie 10,6–23,4 mld euro.
Gdyby wprowadzono FAT, jednolity fundusz likwidacyjny mógłby otrzymywać roczny budżet, który by się powiększał aż do osiągnięcia konkretnej założonej sumy. Po zebraniu tej sumy funduszy mógłby stać się podwalinami budżetu strefy euro, a państwa spoza strefy euro należące do unii bankowej otrzymywałyby z powrotem przekazane z nich kwoty, które trafiałyby do ich budżetów państwowych. Nie biorąc pod uwagę państw spoza strefy euro, należy zakładać, że FAT w wysokości 5 proc. zapewniłby rocznie od 10,3 mld euro do 20,9 mld euro.
Gdyby wpływy z tytułu FAT przekazywano do jednolitego funduszu likwidacyjnego, przyspieszyłoby to proces tworzenia wiarygodnego budżetowego mechanizmu zabezpieczającego dla unii bankowej. Kolejnym krokiem byłoby pobieranie CIT odprowadzanego przez banki na poziomie strefy euro (po wprowadzeniu jednolitej, niskiej stawki), przy czym władze poszczególnych państw nadal stosowałyby dodatkowe obciążenia, aby banki odprowadzały w sumie CIT zgodny z obowiązującymi w danym państwie przepisami (nie doszłoby przez to do dyskryminacji podmiotów spoza sektora bankowego w porównaniu z bankami). Orientacyjne obliczenia prowadzą do wniosku, że rocznie można by pobierać około 20 mld euro. Takie wpływy umożliwiłyby inwestycje w kapitał fizyczny albo ludzki w całej strefie euro, przez co w odpowiednim stopniu zmniejszyłyby się wydatki ponoszone w państwach członkowskich.
Uważamy, że dyskusje o unii budżetowej, która miałaby uzupełnić europejską unię walutową, powinno się prowadzić, jednocześnie dogłębnie analizując konieczność określenia odpowiednich „zasobów własnych” budżetu strefy euro. Unia bankowa byłaby naturalnym krokiem w tym kierunku – każdą próbę tworzenia budżetu na poziomie strefy euro należy uważać za okazję do usunięcia istniejących zniekształceń podatkowych, które nadal utrudniają sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku.
Agnès Benassy-Quéré profesor ekonomii, wykłada na Paryskiej Akademii Ekonomicznej (École d’économie de Paris).
Alain Trannoy dyrektor Działu Badań w Wyższej Szkole Nauk Społecznych (École des hautes études en sciences sociales) w Paryżu.
Guntram Wolff dyrektorem Instytutu Bruegela.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
