Wojny celne nie wybuchną, choć będzie dochodziło do starć

07.09.2018
Kiedyś cła służyły utrzymaniu i wzmacnianiu monarchów. Dziś ich znaczenie fiskalne jest znikome. O wiele większą rolę odgrywają w polityce.

Przejście na granicy Laosu i Tajlandii (Asian Development Bank, CC BY-NC-ND)


Myto kojarzy się jak najgorzej, ponieważ jest narzędziem represji. Intuicja podpowiada, że szkodzi interesom i dobrobytowi ogółu. Tylko nieliczni wygrani zacierają ręce. Wiesław Czyżowicz w książce „Cło i celnicy w historii” napisanej wspólnie z Marcinem Woźniczko podaje, że celnicy wymienieni zostali w Biblii aż 111 razy, najczęściej w złym świetle.

W czasach najdawniejszych najważniejszym miejscem poboru opłat na rzecz władcy nie była granica państwa, a bramy miejskie i targowiska. Cła obciążały wówczas przede wszystkim handel lokalny, choć wymiana z zagranicą nie była zjawiskiem nadzwyczajnym. W „Wojnie peloponeskiej” Tukidydes odnotował, że dwa i pół tysiąca lat temu, w roku 413 p.n.e., haracz (gr. Eisfora – powszechny podatek ściągany na cele wojenne) zastąpiono w Atenach cłem przywozowym i wywozowym w wysokości 5 proc. Później stawki miały zostać obniżone do 2 proc.

Cła upowszechniły się i przetrwały tysiąclecia, bo były niezwykle wydajnym źródłem dochodów, ich pobór był względnie tani i łatwy, nie wymagał ciągłego liczenia poddanych (pogłówne) lub pracochłonnych i konfliktogennych pomiarów ich majątku. Długo nie zaprzątano sobie głowy wpływem ceł na gospodarkę, bo i po co, jeśli niemal nikt nie tracił czasu na myślenie, jak ta działa, co jej pomaga, a co szkodzi. Poza tym, chodziło przede wszystkim o stały i wystarczający dochód władcy.

Od merkantylistów do Ricardo

Cła nowoczesne zaczęły się kształtować wraz z narodzinami nauki ekonomii. W XVIII w. posterunki celne chroniły już przede wszystkim granice zewnętrzne państw. Tzw. merkantyliści zachwalali wówczas eksport i zniechęcali do importu, bo dla nich bogactwo kraju równało się z wielką ilością nagromadzonego kruszcu. Cła zniechęcające do wydawania złota na towary sprowadzane z zagranicy były dla nich zatem narzędziem nie do przecenienia.

Bogaci ekonomiści się zdarzali

Inne poglądy mieli tzw. fizjokraci upatrujący w rolnictwie jedynego źródła pomnażania bogactwa. Myśliciele z tego nurtu nie przewidzieli rewolucji przemysłowej, ale niech będzie im to wybaczone, bo byli jednocześnie prekursorami liberalizmu gospodarczego, który cła zwalczał lub w ostateczności tolerował, gdy walka z nimi była beznadziejna.

Jednak najistotniejszym punktem odniesienia do batalii toczonych niezmiennie wśród profesury, polityków i biznesu w sprawie handlu międzynarodowego, a więc także wokół ceł, jest teoria kosztów komparatywnych (względnych) rozwinięta przez Davida Ricardo. Tenże człowiek interesu, a później również badacz wykazał, że dwa kraje ciągną z handlu wielkie korzyści nawet wówczas, gdy tylko jeden z nich produkuje oba wymieniane między nimi dobra wydajniej, a zatem taniej. Zagadka tkwi we właściwym wykorzystaniu zasobów. Lepiej jest skupić się na wytwarzaniu towaru z największą przewagą konkurencyjną niż poświęcać część zasobów na produkowanie także drugiego. Mimo, że nasz drugi towar też byłby mniej kosztowny od zagranicznego, to w ujęciu makro opłacalniejszy jest jego import niż wytwarzanie go u siebie w kraju.

Protekcjonizm szkodzi

Handel międzynarodowy rozwijał się w świecie i bez podbudowy naukowej, bo pożytki z wymiany są od tysięcy lat namacalne. Wśród teoretyków ekonomii i praktyków polityki jest wszakże wielu zwolenników protekcjonizmu, czyli „obrony” własnej gospodarki przed „szkodliwą” konkurencją zagraniczną. Na ochronę własnego przemysłu czy rolnictwa przytaczane są przede wszystkim argumenty defensywne, czyli dotyczące odpierania zalewu tańszych towarów z zagranicy, który wpływać miałby destrukcyjnie na rodzimą wytwórczość, rynek pracy, a w konsekwencji na stan gospodarki oraz państwa i wreszcie na dochody obywateli.

Na dłuższą metę polityka protekcyjna prowadzi jednak w najlepszym razie do stagnacji. Najczęściej jednak sprawdza się gorszy scenariusz – odpadania z czołówki lub peletonu i pałętania się wśród słabeuszy.

Spektakularne sukcesy gospodarcze ostatniego półwiecza trzech państw spoza regionu północnego Atlantyku: Japonii, Korei Płd. i Chin były możliwe wyłącznie dzięki ekspansji zagranicznej. Dla porządku zaznaczyć trzeba rzecz jasna, że budowa ich pozycji gospodarczej rozpoczynała się od ochrony własnych rynków, a ekscesy protekcjonistyczne nie były i nie są tam rzadkie. Liczy się jednak horyzont średnio- i długookresowy, bo korzyści z ograniczania i zamykania dostępu do własnego rynku są chwilowe, choćby smakowały tak dobrze jak tort kupiony za pieniądze wydzielone wcześniej na kilka dni pełnego wiktu.

Czterdzieści lat temu, kiedy Deng Xiaoping otwierał Chiny, ich udział w handlu światowym ledwo przekraczał pół procenta, a suma ich eksportu i importu wynosiła jakieś 20 mld dol. W 2017 r. wartość zakupów i sprzedaży zagranicznej wyniosła (źr. Chinadaily.com.cn) 4280 mld dol. (wg WTO 4105 mld dol.), a więc nominalnie była większa 214 razy. Realny wzrost chińskiego handlu zagranicznego też był imponujący, bo 50-krotny; udział Chin w handlu światowym wynosi obecnie 11,5 – 12 proc.

Za sprawą globalizacji, PKB Chin urósł ze 154 mld dol. w 1976 r. do 12 238 mld dol. w 2017 r., czyli 80-krotnie (realnie 18,5 razy). Wymiana handlowa z zagranicą miała decydujący wpływ na ten wzrost, bowiem rynek wewnętrzny – wielki, ale na początku przemian niewiarygodnie biedny – nie był w stanie wchłonąć całej produkcji powstałej w Chinach.

Liberalizacja jest konieczna

W pracy pt. „The GATT’s starting point: Tariff Levels circa 1947” (NBER working paper, XII 2015) Chad P. Bown z Banku Światowego i Douglas A. Irwin z Dartmouth College zrewidowali pogląd nt. tempa obniżki barier celnych w latach po II wojnie światowej.

Wielki kryzys lat 30. XX w. uwolnił mroczne siły wysokich ceł, reglamentowania handlu z zagranicą za pomocą tzw. kwot importowych, ściślejszej kontroli wymiany walut i dyskryminacyjnych umów handlowych. II wojna światowa zacieśniła kontrolę państw nad handlem międzynarodowym. Gdyby sprawy warunków wymiany z zagranicą zostawić bez zmian, odbudowa Zachodu ze zniszczeń trwałaby wiele dłużej.

Liberalizacja handlu była zatem konieczna i sformalizowana została w 1947 r. w Genewie pod postacią GATT, czyli Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu. W pierwszej kolejności uzgodniono 45 tys. koncesji taryfowych obejmujących obrót handlowy wartości 10 mld ówczesnych dolarów (dziś 102 mld dol.). W 1995 r. GATT został zastąpiony przez Światową Organizację Handlu – WTO.

Do niedawna eksperci podzielali opinię sformułowaną przez Bank Światowy w „World Development Report” z 1987 r., że w momencie powstania GATT średnie obciążenia celne towarów przemysłowych wynosiły ok. 40 proc. W 1964 r., w przededniu tzw. rundy Kennedy’ego GATT, przeciętne cła w handlu miedzy ówczesnymi potęgami tj. USA, EWG, Japonią i W. Brytanią kształtowały się na poziomie ok. 15 proc., aby w połowie lat 70. XX w. spaść, w większości państw uprzemysłowionych, do 6 – 8 proc. Dzisiaj wskaźnik ten znajduje się gdzieś w okolicach 3 proc. Postęp w znoszeniu barier celnych byłby zatem imponujący.

Bown i Irwin przedstawiają jednak szacunki wskazujące, że przeciętne taryfy stosowane przez USA, państwa Europy Zachodniej i Japonię w 1947 r. wynosiły nie 40 proc. a 22 proc. Oznacza to, że liberalizacja handlu w pierwszych dwóch dekadach powojennych nie była tak śmiała, jak sądzono. Ich pogląd znajduje potwierdzenie w raporcie WTO z 2007 r., w którym napisano, że wyjściowy poziom ceł w okresie tworzenia GATT wynosił 20 – 30 proc.

Jeśli cytowani badacze nie popełnili dużego błędu, to nasuwa się wniosek o wielkiej roli liberalizacyjnej wypełnianej przez inne instrumenty uzgodnione w GATT/WTO, w postaci tzw. Klauzuli Najwyższego Uprzywilejowania, zwiększonej przejrzystości narzędzi polityki handlowej i gospodarczej, jak również utworzenia forum negocjacyjnego i platformy rozwiązywania nieuniknionych sporów.

Postępujący przez 70 lat spektakularny spadek ochrony celnej na poziomie 40 proc. do 3 proc. sugerowałby przede wszystkim, że to głównie radykalne obniżenie ceł mogło być najsilniejszą dźwignią globalizacji. Wniosek taki byłby niesłuszny. Obniżanie barier celnych następowało wraz z unaocznianiem przez coraz szersze kręgi niesamowitych korzyści z globalnej wymiany handlowej. Obniżanie barier celnych było więc pochodną coraz to silniejszego nacisku na rozwój handlu i w znacznie mniejszym katalizatorem towarowej wymiany międzynarodowej.

Silnikiem napędzającym handel międzynarodowy była przede wszystkim coraz wyższa świadomość po stronie biznesu, konsumentów i rządów, które stopniowo zarzucały prowadzenie polityki protekcjonistycznej. Dostrzegały wreszcie, że rynki można zdobywać bez użycia piechurów i marynarki, lecz bezkrwawo – posługując się umysłem, kapitałem i pracą. Coraz mniejsze cła i inne utrudnienia były więc głównie konsekwencją stopniowego uwalniania umysłów od trucizn i innych autarkiczno-protekcjonistycznych miazmatów.

Takie postawienie sprawy znajduje potwierdzenie w podstawowych danych statystycznych. Dopiero w ostatnim roku XX w. światowy handel międzynarodowy liczony jako suma całkowitego eksportu i importu przekroczył rozmiarami połowę globalnego produktu brutto. Jeszcze w 1960 r. wymiana handlowa nie sięgała 1/4 produktu globalnego. Rekordowy wskaźnik 60,9 proc. odnotowany został w 2008 r., kiedy nadciągał ostatni, jak dotąd, wielki kryzys. W 2016 r. (ostatnie dane Banku Światowego) było to 56,2 proc.

Jeszcze bardziej imponująco wygląda to w liczbach bezwzględnych. WTO szacuje, że w 2017 r. globalny eksport towarowy wyniósł 17 730 mld dol. (17,73 bln dol.) i wzrósł w ujęciu ilościowym o 4,7 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim, zaś eksport usług osiągnął wartość 5280 mld dol.

Konsekwencje błędnych ocen prezydenta Trumpa

Cła jako podatki od towarów z importu (niekiedy także od eksportu – np. ropy z Rosji) nakładane są obecnie przede wszystkim dla ochrony własnego przemysłu i rolnictwa. Ich znaczenie fiskalne, dawno temu decydujące, teraz jest marginalne. U.S. Customs and Border Protection podaje, że z ceł pobrała w 2016 r. niemal 35 mld dol. i z akcyzy 3,47 mld dol. Łącznie o 1,35 mld dol. mniej niż w 2015 r. W 2016 r. import do państw UE wyniósł 1707 mld euro. Cła od tych zakupów wyniosły 25 mld euro (1,46 proc.), z czego 20 mld euro zasiliło budżet Unii, a 5 mld poszło na koszty poboru. W 2003 r., tj. w ostatnim roku przed wstąpieniem Polski do UE, cła pobrane na granicach naszego kraju miały wartość 3,75 mld zł wobec dochodów budżetu centralnego w wysokości 143,5 mld zł oraz importu w wysokości 66,7 mld dol. Udział ceł w budżecie państwa wyniósł zatem 2,5 proc, a przeciętne obciążenie celne przywozu z zagranicy ok. 1,5 proc.

Wzrost wszystkich amerykańskich stawek celnych o 10 proc. oznaczałby dla grupy 20 proc. najmniej zarabiających Amerykanów stratę 300 dolarów rocznie.

Politykom zapatrzonym dziś niemal wyłącznie w sondaże wyborcze wydaje się, że taryfy celne chronią ich własne gospodarki, a tym samym dobrobyt obywateli. Istotnie, chronią, ale jedynie dany poziom dochodów firm i pracowników, utrudniając poprzez ustanawianie barier protekcjonistycznych szybszy rozwój gospodarczy dzięki intensywniejszej ekspansji handlowej. Niskie cła, a najlepiej ich brak, to tańsze zakupy (mniejsze koszty) przedsiębiorstw i konsumentów, jak również wyższe płace. Koszty utrzymania spadają dzięki szerokiemu importowi, a zarobki mogą rosnąć dzięki coraz to opłacalniejszemu (m.in. dzięki specjalizacji) eksportowi, niezakłócanemu retorsjami handlowymi ze strony partnerów poirytowanych naszą ochroną celną.

Świat żyje dziś wojnami celnymi prezydenta Trumpa, który twierdzi, że dogodzi Amerykanom. Raczej jednak im zaszkodzi. Analizy wskazują, że wzrost wszystkich amerykańskich stawek celnych o 10 proc. oznaczałby dla grupy 20 proc. najmniej zarabiających Amerykanów stratę 300 dolarów rocznie. Dochody tej najbiedniejszej grupy gospodarstw domowych nie przekraczały w 2015 r. 13 tys. dol. rocznie, więc uszczerbek byłby (już jest?) zauważalny, tym bardziej że Donald Trump nie mówi o zwyżce ceł o 10 proc., a o 25 proc.

Na cłach zyskają amerykańskie huty, ale stracą wszyscy producenci używający stali i aluminium (więc wrzucą tę przykrość w koszty), a w drugiej kolejności nabywcy ich wyrobów finalnych. W przemyśle stalowym i aluminiowym pracuje w USA ok. 400 tys. osób, lecz 11 razy więcej (4,6 mln) w firmach, dla których stal i aluminium to podstawowe zaopatrzenie.

W styczniu 2018 r. prezydent Trump nałożył 30 proc. cła na import paneli słonecznych sprowadzanych głównie z Chin. Odzew sektora był niemal wyłącznie negatywny, bowiem już po kilku miesiącach, z powodu wzrostu kosztów, amerykańskie firmy z sektora OZE zmuszone zostały zamrozić lub w ogóle skreślić inwestycje za 2,5 mld dol. Sektorowy efekt pracowniczy będzie zły, bowiem przy produkcji paneli zatrudnionych jest w USA 2 tys. osób, tymczasem przy budowie i utrzymaniu instalacji słonecznych 260 tys. osób.

Największe chronione cłami obszary rolne to państwa UE i USA. Bez wchodzenia w szczegóły trzeba podkreślić, że na otoczeniu Europy szczelną barierą celną wygrywają niemal wyłącznie unijni rolnicy, których jest 10 mln wobec 500 mln całkowitej populacji. Najszkodliwszą globalną konsekwencją jest jednak brak możliwości rozwoju rolnictwa w krajach biednych, zwłaszcza w Afryce i Ameryce Łacińskiej. Brak dostępu do bogatych rynków jest bodaj największym zapłonnikiem kryzysu migracyjnego dotykającego Europę i Stany Zjednoczone.

Jeśli rozum utrzyma przewagę nad brakiem wiedzy, to wojny celne nie wybuchną, choć ekscesy będą się pojawiać. Ludzie wiedzą lub przynajmniej czują, że wolny handel to działalność złotodajna, której trzeba bronić.

 

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test