Zatrzymać eksplozję długu federalnego

09.03.2016
Z Kongresowego Biura Budżetu (Congressional Budget Office, CBO) napłynęły złe wiadomości: zadłużenie narodowe rośnie obecnie w USA szybciej niż PKB i zmierza do poziomu, który zwykliśmy kojarzyć z Włochami czy Hiszpanią. Potwierdza to moje przekonanie, iż deficyt fiskalny to najpoważniejszy z długookresowych problemów ekonomicznych, przed jakim stoją politycy w USA.

Martin Feldstein


Dziesięć lat temu dług federalny wynosił zaledwie 35 proc. PKB. Już teraz wskaźnik ten jest ponad dwa razy większy, według projekcji CBO w ciągu 2016 roku ma sięgnąć 86 proc. PKB. To jednak dopiero początek. Na 2026 rok przewiduje się bowiem deficyt budżetowy odpowiadający 5 proc. PKB. Jeśli utrzyma się on na tym poziomie, wskaźnik zadłużenia mógłby się zwiększyć do 125 proc.

Projekcja CBO zakłada, że oprocentowanie zadłużenia narodowego będzie rosło powoli, a w 2026 roku jego średni poziom wyniesie niespełna 3,5 proc. Jeśli jednak wskaźnik zadłużenia USA rzeczywiście znajduje się na szybkiej ścieżce, prowadzącej do poziomu trzycyfrowego, to inwestorzy w USA i zagranicą mogą słusznie się obawiać, że rząd stracił kontrolę na procesem budżetowym.

Przy eksplozji długu zagraniczni posiadacze obligacji mogliby się zacząć bać, że USA będą szukały sposobu zmniejszenia jego realnej wartości za pomocą podsycania inflacji bądź nałożenia podatku „u źródła” na wszelkie odsetki od obligacji rządowych. W takim przypadku inwestorzy domagać się będą premii za ryzyko: wyższego oprocentowania zadłużenia skarbowego. Wyższe oprocentowanie spowodowałoby z kolei jeszcze silniejsze zwiększenie deficytu, a więc i przyszłego wskaźnika zadłużenia.

Wysoki i zwiększający się poziom długu krajowego szkodzi gospodarce na wiele sposobów. Płacenie odsetek wymaga wyższych podatków federalnych albo większego deficytu budżetowego. W 2016 r. odsetki od zadłużenia krajowego odpowiadają prawie 16 proc. wpływów z podatku od dochodów osobistych. W 2026 roku sięgną one (według projekcji) 31 proc. wpływów z tego podatku – nawet jeśli wzrost stóp procentowych rzeczywiście będzie tak powolny, jak przewiduje CBO.

Inwestorzy zagraniczni są obecnie w posiadaniu ponad połowy zadłużenia rządowego (netto) i proporcja ta będzie zapewne nadal rosła. Nawet jeśli obecnie są skłonni zaakceptować nowo emitowane obligacje, choć nie spłacono jeszcze odsetek i kapitału z dotychczasowych emisji, to nadejdzie okres, kiedy USA – żeby spłacać odsetki – zmuszone będą do osiągania przewagi eksportu towarów i usług nad ich importem. Pobudzenie eksportu netto wymagać będzie słabszego dolara – po to, by wyroby amerykańskie stały się bardziej atrakcyjne dla zagranicznych nabywców, a towary zagraniczne podrożały dla nabywców w USA, co sugeruje obniżenie amerykańskiego poziomu życia.

Zwiększone zapożyczanie się rządu federalnego oznacza także „wypychanie” z rynku sektora prywatnego. Mniejsze kredyty i nakłady kapitałowe przedsiębiorstw ograniczają mniejszy wzrost wydajności i przyrost dochodów realnych w przyszłości.

Istotne jest zatem znalezienie sposobu zmniejszenia deficytu budżetowego i minimalizacji wskaźników zadłużenia w przyszłości. Dobra wiadomość jest taka, że stosunkowo niewielkie obniżenie deficytu może skierować wskaźnik zadłużenia na ścieżkę wiodącą do poziomu znacznie niższego. Zmniejszenie deficytu do – na przykład – 2 proc. PKB spowodowałoby stopniowe obniżanie wskaźnika zadłużenia, do zaledwie 50 proc. w roku 2026.

Ograniczenie deficytu wymaga cięć wydatków rządowych albo zwiększenia wpływów – albo jednego i drugiego. Żadne z tych posunięć nie jest politycznie łatwe; ale też żadne nie powinno być niemożliwe.

Cięcia wydatków stały się trudniejsze z uwagi na dokonane już ograniczenia poszczególnych nakładów w ujęciu relatywnym. Udział wydatków na obronę spadł z 7,5 proc. PKB w 1966 roku do 3,2 proc. w tym roku, a CBO przewiduje, że w następnej dekadzie zmaleje do 2,6 proc. Byłby on wówczas najniższy od II wojny światowej i sięgnąłby poziomu, który eksperci wojskowi uważają za niebezpiecznie niski.

Inne wydatki dzielą się na kwoty zatwierdzane każdego roku (są to tzw. pozaobronne wydatki uznaniowe) i na pogramy, w których wydatki kształtowane są według ustalonych zasad, nie podlegających corocznemu przeglądowi (nazywa się je programami „obligatoryjnymi”; to przede wszystkim zasiłki emerytalne w ramach Social Security oraz wydatki na opiekę zdrowotną).

Wielkość pozaobronnych wydatków uznaniowych również zmierza ku 2,6 proc. PKB – i także w tym przypadku ich udział w PKB będzie najmniejszy od II wojny światowej. Programy obligatoryjne gwałtownie natomiast rosną, pociągając za sobą deficyt. Ich udział w PKB – w 1966 roku tylko 4,5 proc. – wynosi obecnie 13,3 proc., a w 2026 r. sięgnie, według projekcji, 15 proc. Programy te to głównie zasiłki dla seniorów z klasy średniej a nie programy socjalne, ukierunkowane na ludzi relatywnie ubogich. Właśnie dlatego większość ekspertów zgodna jest, że w przyszłości elementem obniżania deficytu musi być spowolnienie rozrastania się programów tak zwanych „uprawnień” .

Podatki federalne to obecnie 18,3 proc. PKB i w następnej dekadzie przewiduje się ich utrzymanie na tym poziomie – chyba, że dojdzie do zmiany przepisów lub stawek podatkowych. W ciągu ostatnich 30 lat zmieniła się struktura stawek podatku od dochodów osobistych: najwyższa stawka wzrosła z 28 proc. w roku 1986 do ponad 40 proc. obecnie. Stawka podatku od dochodów osób prawnych – 35 proc. – już teraz jest najwyższa wśród krajów uprzemysłowionych.

Wyższe stawki krańcowe spowodowałyby osłabienie inicjatywy i zniekształcenie decyzji ekonomicznych. Właśnie dlatego skupiam się – podobnie jak inni zwolennicy obniżenia deficytu – na takiej zmianie przepisów podatkowych, która ograniczyłaby zakres szczególnych jego elementów, znanych jako „wydatki podatkowe”; czyli wydatków rządowych wbudowanych w kodeks podatkowy. Są one bardzo różne – od niewielkich, jak 7500 dol. ulgi dla kupujących elektryczne auta, po duże – jak odliczenie odsetek od kredytów mieszkaniowych oraz wyłączenie z dochodu do opodatkowania pracodawcy wpłat na ubezpieczenie zdrowotne pracowników.

Samo odliczanie odsetek od kredytów mieszkaniowych zmniejszy w 2016 roku wpływy podatkowe o 84 mld dol. czyli o ponad 5 proc. całej kwoty podatku od dochodów osobistych. Wyłączenie składek na ubezpieczenie zdrowotne z podlegającego opodatkowaniu dochodu pracowników ograniczy przychody o ponad 200 mld dol. czyli o około 15 proc. wpływów z podatku od dochodów indywidualnych.

Przed tegorocznymi wyborami prezydenckimi nie zdarzy się nic, co mogłoby zapoczątkować obniżanie deficytu. Gdy jednak w przyszłym roku urząd obejmie nowy prezydent, na wysokiej pozycji w jego programie działania powinno się znaleźć opanowanie zarówno wydatkowych, jak i dochodowych składników deficytu.

Martin Feldstein, profesor ekonomii w Harvard University oraz emerytowany prezes Krajowego Biura Badań Ekonomicznych (National Bureau of Economic Research), w latach 1982-1984 przewodniczył Zespołowi Doradców Ekonomicznych prezydenta Ronalda Reagana. 

© Project Syndicate, 2016

www.project-syndicate.org


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test