Zmiany w OFE trafiają w ręce prawników

27.11.2013
Rząd przekazał do Sejmu projekt ustawy o zmianach w OFE. Spodziewać się można, że teraz ciężar dyskusji nad zmianami dotyczyć będzie przede wszystkim kwestii prawnych, zwłaszcza zgodności zmian z Konstytucją. Podnoszona będzie zapewne kwestia zaufania obywateli do państwa i prawa oraz dopuszczalność ingerencji w prawa nabyte.

(CC By NC SalFalko)


Posłowie mają zająć się ustawą na początku grudnia, a potem Prezydent będzie miał 21 dni na to by uznać, czy i jakieś elementy reformy OFE są niekonstytucyjne. Jakie kwestie będą w tej dyskusji przede wszystkim podnoszone?

Co się zmienia w systemie emerytalnym

Zacznijmy od opisu co ostatecznie zostało wyekspediowane do Sejmu. Warto przytoczyć pełną nazwę projektu, który 19 listopada 2013 r. przyjęła Rada Ministrów: ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie istotnych zmian w 9 ustawach. Nowelizacją objęte zostały nie tylko ustawy ściśle związane z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, ale także inne ustawy.

Zasadnicze zmiany obejmują:

– określenie zasad wypłaty świadczeń emerytalnych (przez ZUS) >>zobacz video

– przeniesienie wyrażonych obligacyjnymi zobowiązaniami Skarbu Państwa części uprawnień emerytalnych ubezpieczonych z OFE do ZUS,

– umożliwienie ubezpieczonym dokonania wyboru, czy chcą przekazywać przyszłą składkę do otwartych funduszy emerytalnych,

– urynkowienie zasad inwestowania i likwidacja minimalnej stopy zwrotu (choć zachowanie pewnej formy Funduszu Gwarancyjnego w OFE),

– rozwój III filara ubezpieczenia emerytalnego poprzez zmiany w Indywidualnych Kontach Zabezpieczenia Emerytalnego.

Projekt ustawy przewiduje gruntowną reformę systemu emerytalnego (np. wprowadzenie możliwości wystąpienia z OFE, obowiązek przekazania 51,5 proc. aktywów OFE do ZUS) i nie ogranicza się – jak można byłoby sądzić na podstawie brzmienia tytułu ustawy – do uregulowania zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w OFE.

Swoboda kształtowania systemu emerytalnego

Projekt ustawy reguluje sposób realizacji przez władze publiczne konstytucyjnego prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, gwarantowanego art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

Ustawa zasadnicza nie określa w sposób precyzyjny możliwych form realizacji tego prawa przez organy władzy publicznej, wskazując jedynie, że zostaną one określone w ustawie (art. 67 ust. 1 zd. 2).

Prawodawca posiada zatem względną swobodę w kształtowaniu systemu emerytalnego, w tym dostosowywania go do aktualnej sytuacji demograficznej i kondycji finansów publicznych.

Oznacza to, że zarówno ubezpieczeni, jak i przedsiębiorcy działający na rynku OFE, muszą liczyć się, że ustawodawca ma konstytucyjne prawo, a nawet obowiązek, dokonywać cyklicznych przeglądów funkcjonowania systemu emerytalnego i wprowadzać do niego odpowiednie korekty, które – w sytuacji, gdy wymaga tego np. konieczność ochrony stabilności finansów publicznych (też wartości konstytucyjnej) – mogą polegać także na ograniczeniu zakresu świadczeń lub ograniczeniu praw nabytych przedsiębiorców działających na rynku OFE.

Charakter własności środków w OFE

Środki zgromadzone na rachunku członka OFE nie są własności ubezpieczonego. Członek funduszu nie może bowiem rozporządzać środkami zgromadzonymi na swoim rachunku, zaś warunki nabycia przez niego uprawnień do wypłaty środków zgromadzonych na jego rachunku oraz warunki ich wypłaty określa prawo. Członek OFE nie posiada uprawnień zarówno do rozporządzania środkami zgromadzonymi w funduszach (z wyjątkiem dyspozycji na wypadek śmierci), jak również nie może dokonać wypłaty tych środków.

Składka emerytalna oraz aktywa OFE mają wyłącznie publiczny charakter, co potwierdzają zapisy ustawy o finansach publicznych. Składka emerytalna stanowi część wynagrodzenia pracownika, która jest elementem składek społecznych.

Składki na ubezpieczenie społeczne mają charakter obowiązkowy, celowy, odpłatny i nie mogą zostać zwrócone. Należność z tytułu składek są dochodzone w trybie właściwym do ściągania opłat publicznych i podatków. Pieniądze ze składek mogą być przeznaczone tylko na wypłatę świadczeń.

Wpłaty pochodzą z części obowiązkowej składki emerytalnej, płaconej przez wszystkich pracujących. Państwowy (przymusowy i administracyjny) pobór składki na ubezpieczenie społeczne oraz udział ZUS w funkcjonowaniu rynku OFE wskazuje przede wszystkim na publiczny charakter środków zgromadzonych w funduszach.

Części składki, tak przeznaczona do systemu repartycyjnego (konto w ZUS) jak i kapitałowego (OFE i subkonto w ZUS) tworzą jeden wspólny system emerytalny – zdefiniowanej składki.

Wątpliwości co do natury środków OFE były podnoszone przez wiele osób, ale orzeczenie Sądu Najwyższego, który w 2008 r. stwierdził: „składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzane do funduszu nie są prywatną własnością członka funduszu” ukróciło dyskusję.

O ile część instytucji, czy prawników ma wątpliwość co do tego, czyje są to środki to orzeczenia sądów są wiążące dla władz.

Prawo do zabezpieczenia społecznego

OFE są elementem systemu zabezpieczenia społecznego, który ma na celu urzeczywistnienie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. W przepisach projektu jednak przewiduje się likwidację unormowań mających na celu prowadzenie przez OFE takiej strategii inwestycyjnej, która gwarantowałaby maksymalny stopień bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat w tym zniesienie obowiązujących ograniczeń w polityce inwestycyjnej.

Problematyczne jest to w jaki sposób został sformułowany nowy Fundusz Gwarancyjny, który miałby dopłacać do danego OFE, gdyby poniosły one szkodę. Nie jest przez rząd wyjaśnione w jaki sposób ta szkoda powinna zostać określana. Wcześniej istniał obowiązkowy benchmark, który pozwalał oceniać, czy dane OFE rzeczywiście lepiej sobie radzi. Teraz benchmark, będzie miał charakter tylko informacyjny, w ustawie nie ma wskazania, czym miałby się kierować Fundusz Gwarancyjny w momencie strat OFE.

Nałożenie na OFE obowiązku lokowania co najmniej 75 proc. aktywów w akcje (choć przez kilka lat) może powodować, że fundusze będą przynosić zbyt duże straty, których nie pokryje Fundusz Gwarancyjny. Należy pamiętać, że w OFE pozostaną nadal środki do tej pory zgromadzone przez ubezpieczonych, więc zmiana strategii inwestycyjnej tak naprawdę dotyczy wszystkich ubezpieczonych.

Art. 139 ustawy o OFE mówi, że „Fundusz lokuje swoje aktywa zgodnie z przepisami niniejszej ustawy, dążąc do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych lokat”. W uzasadnieniu do projektu Ministerstwo Pracy dokonuje egzegezy tego przepisu, który będzie służył organom nadzoru do oceny strategii inwestycyjnej OFE. Jest to jednak przepis na tyle ogólny, że nie wiadomo w jaki sposób należy oceniać zarówno bezpieczeństwo, jak i rentowność w momencie, gdy 75 proc. środków jest w akcjach.

Zasada zaufania obywateli

System emerytalny w Polsce po wprowadzeniu reformy w 1999 r., wskutek braku konsekwencji prawodawcy w realizacji założeń leżących u jej podstaw stracił na przewidywalności. Zaniechano reformy KRUS, reformy emerytur mundurowych. Został on także zdestabilizowany w związku z pojawiającymi się co kilka lat fragmentarycznymi nowelizacjami (w 2009 i 2011 r.) modyfikującymi ten system, bez głębszej refleksji nad długookresowym kierunkiem jego zmian.

Projekt ustawy stanowi kolejną nowelizację, którą wprowadza się zmiany fundamentalne dla spójności systemu zabezpieczenia emerytalnego, za pomocą korekty 9 ustaw. Taki sposób reformowania systemu zabezpieczenie społecznego nie buduje zaufania obywateli do państwa i stworzonego przez nie prawa.

Na tej podstawie można zastanawiać, się czy przypadkiem ten projekt nie łamie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa przez nie stanowionego.

Zasada ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji RP)

Projekt ustawy istotnie ingeruje w prawa nabyte, a w szczególności w interesy w toku, przedsiębiorców działających na rynku OFE. Przewidywane projektem zmiany pociągną za sobą istotne pogorszenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej, a także ograniczenie swobody jej prowadzenia, ponadto zostają wprowadzone w sposób nagły i dyskrecjonalny. Projekt ustawy przewiduje, że wejdzie ona w życie 31 stycznia 2014 r., a już 3 lutego 2014 r. OFE będą zobowiązane do umorzenia 51,5 proc. jednostek obrachunkowych wszystkich członków OFE i przekazania aktywów do ZUS.

Nie jest możliwe w tak krótkim czasie – przy braku przepisów przejściowych i nieokreślonym vacatio legis – dostosowanie się OFE do zapowiadanych zmian i ich realizacja bez znacznego uszczerbku dla prowadzonej działalności gospodarczej.

Ustawodawca jest zobligowany do zapewnienia należytych przepisów przejściowych lub przynajmniej odpowiedniego vacatio legis. Odpowiedni termin obowiązywania przepisów nie jest zasadą konstytucyjną, ale jako zasada jest wywodzona z art. 2 Konstytucji, czyli tego, że Polska jest państwem prawa.

Odpowiednie vacatio legis

Zmiany demograficzne oraz makroekonomiczne nie zachodzą w sposób nagły i nieoczekiwany, stąd rząd musi zapewnić odpowiedni czas, aby wcześnie przygotować konieczne zmiany legislacyjne. Powinien wtedy uprzedzić o ich kierunku zarówno obywateli, będących beneficjentami systemu zabezpieczenia społecznego, jak i przedsiębiorców działających na tym rynku. W przypadku tego projektu tak się nie dzieje.

Komunikacja służy zarówno jakości wprowadzanych zmian, jak i kształtowaniu zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa. Wartością podstawową dla rządu, posłów i Prezydenta powinna być ochrona zaufania i pewność prawa w odniesieniu do systemu emerytalnego. Polska jest państwem demokratycznym o ustabilizowanej gospodarce rynkowej, która troszczy się o bezpieczeństwo emerytów – ma to wpisane do Konstytucji.

Komunikacja i roztropność

Problemy własności środków w OFE oraz tego, co może z nimi robić władza publiczna w zasadzie są rozwiązane i niestety niekorzystne dla funduszy. By zmienić tę opinię Trybunał Konstytucyjny musiałby całkowicie zmienić dotychczasowe orzecznictwo przyznając, że Sąd Najwyższy się mylił.

Rząd powinien przestrzegać zasad prawidłowej legislacji przy pracach nad takim projektami, a także odpowiednią komunikację z opinią publiczną. Ta ostatnia powinna pozwalać na gruntowną refleksję merytoryczną, zarówno na etapie przygotowania rozwiązań reformujących system zabezpieczenia społecznego, jak i – po opracowaniu odpowiednich projektów ustaw – na ich konsultacje oraz analizę w trakcie prac parlamentarnych.

Mam nadzieję, że posłowie zastanowią się nad wskazanymi problemami, które mogą podważać konstytucyjność reformy OFE. Jeżeli jednak projekt ten zostanie przyjęty pamiętajmy, że nadal będą mogły skargę do Trybunału Konstytucyjnego zgłosić organizacje pracodawców, albo grupa posłów. Może więc okazać się, że reforma zostanie wdrożona, a wyrok mówiący o tym, że część przepisów jest niekonstytucyjna poznamy dopiero za dwa lata. Koszty dla Skarbu Państwa mogą okazać się bardzo wysokie.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test