Prof. Harold James (archiwum autora)
Od tego czasu transformacja gospodarcza Polski była spektakularnym sukcesem, a towarzyszył jej stały wzrost gospodarczy. W istocie Polska była jedynym krajem członkowskim Unii Europejskiej, w którym wzrost dochodów utrzymywał się przez cały okres kryzysu finansowego roku 2008, a w ostatnim czasie jest to kraj, w którym zanotowano najmniejsze straty gospodarcze spowodowane pandemią COVID-19. Statystyki dotyczące poziomu życia są oczywiście interpretowane i zniekształcane na różne sposoby, jednak świadczą o zdumiewającym zbliżeniu z zachodnią Europą. Najprostszą i najbardziej intuicyjnie atrakcyjną miarą jest to, jak długo ludzie żyją. W roku 1990 oczekiwana długość życia na Ukrainie i w Polsce była niemal identyczna (odpowiednio 70,1 i 70,9 lat); dla porównania – najnowsze dane z roku 2019 to 71,8 i 77,9 lat. Polacy żyją teraz lepiej i dłużej.
Te dane nie są wynikiem jakiegoś przypadkowego zdarzenia, lecz raczej odzwierciedlają jakość instytucji oraz sygnały i bodźce [stosowane przez władze]. Dzisiejszy konsensus ekonomistów i politologów wskazuje na instytucje jako główne czynniki kształtujące rozwój. Dobrych instytucji nie da się jednak utworzyć od razu – wymagają one uważnej debaty i stałej uwagi poświęconej ich projektowaniu. Tworzenie sprawnego i dynamicznego porządku prawnego i gospodarczego zależy również w dużej mierze od umiejętności uczenia się od innych.
W konwencjonalnym ujęciu transformacji cała uwaga skupia się na wielkich wydarzeniach wokół odzyskania wolności w 1989 r., charyzmie papieża Polaka, Jana Pawła II, i śmiałych wizjach uczestników rozmów Okrągłego Stołu. Tymczasem proces tworzenia instytucji trwał znacznie dłużej – udało się tego dokonać dopiero pod koniec lat 90. ubiegłego wieku, i właśnie to osiągnięcie stworzyło ramy dla kontynuacji cudu gospodarczego.
Rozwój instytucji odzwierciedlał nowe spojrzenia na to, co było najlepszą praktyką międzynarodową. W latach 80. XX wieku powstała obszerna literatura naukowa na temat inflacji, stabilności makroekonomicznej i wzrostu gospodarczego. Nowy konsensus sugerował, że w krajach uprzemysłowionych, aczkolwiek nie tylko, niezależność banku centralnego była ściśle skorelowana nie tylko z niższą stopą inflacji, ale także z lepszymi wynikami gospodarki. Już wówczas wiadomo było, że władze odpowiedzialne za politykę pieniężną są często obiektem presji ze strony polityków, która co prawda generowała wyższy poziom wzrostu monetarnego, lecz nie poprawiała stóp wzrostu w długim okresie.
Literatura ta początkowo rozwijała się w oparciu o przekonanie, że ustanowienie solidnych mechanizmów zaangażowania jest istotnym elementem w budowaniu wiarygodności polityki [banku]. W podejściu tym kładziono nacisk na prawny aspekt pozycji banków centralnych, a w efekcie koncentrowano się na jednoznacznie określonych warunkach umów lub ustaw powołujących te banki do istnienia.
Schyłkowi komunizmu w Polsce towarzyszyła hiperinflacja – w ciągu jednego miesiąca, w październiku 1989 r., wzrost cen wyniósł 54 proc., w styczniu 1990 r. był na poziomie 80 procent. Roczna stopa inflacji w roku 1990, według obliczeń Międzynarodowego Funduszu Walutowego, wyniosła 585 procent. Inflacja ta była koniecznym elementem pozwalającym na dostosowanie cen względnych w gospodarce rynkowej – sztywna polityka antyinflacyjna w tym momencie byłaby brutalnie destrukcyjna i przyniosłaby efekt przeciwny do zamierzonego. Inflacja utrzymywała się na wysokim poziomie przez całe lata 90. i umożliwiła wprowadzenie gospodarki rynkowej. W roku 1995 wynosiła jeszcze 27,8 proc., ale w roku 1997 – nieco poniżej 15 procent. Kursem walutowym zarządzano za pomocą stałego kursu pełzającego (w dół).
Ale inflacja jest zjawiskiem dość destrukcyjnym. Skłania ona ludzi do utrzymywania oszczędności w walucie obcej: w Polsce – we wszechobecnym dolarze amerykańskim. Taka sytuacja prowadzi do zakłócenia procesu podejmowania decyzji przez kluczowe podmioty gospodarcze. Jest ona również często destrukcyjna politycznie. Proces inflacyjny, przy ciągłej niepewności co do realnej wartości podatków i płatności rządowych, wywołuje w jednostkach terytorialnych takie samo poczucie przegranej, jakiego doświadcza się w życiu osobistym. Podatki wydają się trafiać do centrum – czy to do Berlina, czy do Moskwy (w przypadku słabnącego Związku Radzieckiego) lub Belgradu (w stojącej w obliczu konfliktów wewnętrznych Jugosławii). Z drugiej jednak strony proces wydatkowania wygląda tak, jakby był związany z bliskością siedziby rządu federalnego. Takie interpretacje sposobu, w jaki działa ekonomia polityczna inflacji napędzanej fiskalnie, podsycają polityczny separatyzm.
Nowe usytuowanie banku centralnego w Polsce było częścią ogólnej przebudowy konstytucyjnej i nowej konstytucji z roku 1997. To posunięcie jest zrozumiałe tylko jako część trwałego dążenia do instytucjonalnego zbliżenia z Europą i do ideału europejskiego – najpierw poprzez członkostwo w Sojuszu Północnoatlantyckim, a potem w Unii Europejskiej. Niezależny bank centralny i reguła fiskalna były częścią procesu konwergencji. Cel fiskalny określony w art. 216 (5) Konstytucji RP powielał limit 60 procent określony w traktacie z Maastricht oraz w unijnym Pakcie stabilności i wzrostu: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (…)”. Przepisy dotyczące banku centralnego (art. 227 Konstytucji RP) wyglądały jak powtórka z ustawy o Bundesbanku, gdzie nacisk położono na „zapewnienie” wartości pieniądza lub stabilnego poziomu cen: „Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza”.
Ten ruch oraz szczegółowe rozwiązania określone w ustawie Prawo bankowe z 1997 r. korespondowały z posunięciami w innych krajach na całym świecie. Drugi etap unii gospodarczej i walutowej, który przewidziano w traktacie z Maastricht, wymagał rozpoczęcia procesu prowadzącego do niezależności banku centralnego; a nowy i wyjątkowo niezależny Europejski Bank Centralny rozpoczął działalność w roku 1999. Rok 1997 był również rokiem, w którym nowy rząd Partii Pracy w Wielkiej Brytanii postanowił, co było jego pierwszą ważną inicjatywą, przyznać niezależność Bankowi Anglii i powierzyć projektowanie polityki pieniężnej – w ramach ogólnego celu ustanowionego przez rząd – Komitetowi Polityki Pieniężnej.
W Polsce ten ruch okazał się sukcesem, ponieważ inflacja spadła do poziomu poniżej 2 procent w roku 2002, a taki jej poziom stanowił ramy, w których można było podejmować decyzje biznesowe, które doprowadzą do zbudowania prężnie rozwijającej się gospodarki opartej na przedsiębiorczości.
Konstrukcja banku centralnego jest z natury naśladowcza. Pod koniec XVII wieku propozycja utworzenia Banku Anglii opierała się na modelu średniowiecznego Casa di San Giorgio w Genui. Do połowy XVIII wieku model Banku Anglii był już uważany za spektakularny sukces i powielany – w najbardziej modelowy sposób przez Aleksandra Hamiltona, który dogłębnie go zbadał i wykorzystał jako podstawę do stworzenia Pierwszego Banku Stanów Zjednoczonych, oraz przez Napoleona w procesie tworzenia Banku Francji. Z kolei model ten wpłynął na nową falę tworzenia banków centralnych w Europie – tak w dobie napoleońskiej, jak po schyłku tej epoki. Po II wojnie światowej niemiecka bankowość centralna została przebudowana na wzór Systemu Rezerwy Federalnej (Fed); przy planowaniu euro odbyło się wiele dyskusji o celowości utworzenia „euroFedu”, lecz także nauczono się wyciągać wnioski z historii Bundesbanku. Pod koniec XX wieku banki centralne często podkreślały, że działają zgodnie z trendem międzynarodowym – było to działanie skoordynowanego „braterstwa banków centralnych”. Jak ujął to Mervyn King z Banku Anglii: „W końcu łatwiej jest schudnąć, gdy członkowie własnej rodziny są na tej samej diecie”.
W drugiej dekadzie obecnego wieku w następstwie światowego kryzysu finansowego stare lekcje na temat niezależności banku centralnego zostały na całym świecie zapomniane. W miarę jak rola banków centralnych stawała się coraz bardziej złożona i zróżnicowana, koncepcja niezależności banku centralnego z mandatem ściśle związanym ze stabilnością cen wyglądała na zbyt uproszczoną. Obecnie w reakcji na pandemię pojawiło się więcej niepewności co do przyszłej ścieżki inflacyjnej – zwiększył się rozrzut prognozy. Czy konstytucyjny wymóg, który jest wspólny dla współczesnych przepisów ustaw o banku centralnym, dotyczący wspierania polityki gospodarczej rządu, postuluje ściślejszą koordynację polityki pieniężnej i fiskalnej między tymi organami? Czy też istnieją takie zagrożenia inflacyjne, które prowadzą do konieczności ponownego potwierdzenia niezależności banku centralnego?
Tekst ukazał się w nr 35 miesięcznika opinii “Wszystko co Najważniejsze” oraz w mediach światowych w ramach projektu “Opowiadamy Polskę światu” realizowanego przy współpracy z Instytutem Pamięci Narodowej i Narodowym Bankiem Polskim.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
