Autor: Jan Cipiur

Dziennikarz ekonomiczny, publicysta Studia Opinii

Banki państwowe, czyli mniej zdyscyplinowane

Udział państwa w sektorze bankowym przekłada się poziom zadłużenia publicznego – wynika z analizy Jesusa Gonzales-Garcii i Francesco Grigoli, dwójki badaczy zakotwiczonych w Międzynarodowym Funduszu Walutowym. Badanie potwierdza intuicyjne wrażenie, ze banki państwowe są mniej odporne na naciski polityczne, a ich kontrola jest kolektywna, czyli rozmyta.
Banki państwowe, czyli mniej zdyscyplinowane

Budynek Banku Gospodarstwa Krajowego (CC BY-NC-SA mjaniec)

Główny zarzut jaki jest stawiany wobec bankowości państwowej to zbytnia uległość wobec podmiotów szeroko rozumianego sektora publicznego. Banki państwowe są w stanie ulżyć ograniczeniom finansowym odczuwanym i nakładanym na jednostki sektora publicznego, a tym samym utrudniają utrzymywanie dyscypliny fiskalnej w państwie. Większy udział banków państwowych w całym systemie bankowym oznacza wyższe kredyty dla sektora publicznego, większe deficyty fiskalne i wyższe wskaźniki zadłużenia publicznego, a także odpychanie od okienek z kredytami podmiotów prywatnych.

Praca Jesus Gonzales-GarciiFrancesco Grigoli opublikowana została w serii IMF Working Papers nosi tytuł „State-owned Banks and Fiscal Discipline. Fundusz zwraca uwagę, że poglądy wyrażane przez autorów nie muszą być odbiciem oficjalnego stanowiska organizacji, a prace klasyfikowane jako working papers nie są z reguły dziełami skończonymi i służą m.in. rozkręcaniu debaty. W atmosferze rozpylania po świecie etatystycznych miazmatów, nie uwolni to jednak zapewne Funduszu i autorów od zarzutów knowań i zamachów na „zdrowe, bo państwowe”.

Teoria uzasadnia istnienie banków należących do państwa na dwa główne sposoby. W pierwszym podejściu nacisk kładziony jest na aspekt rozwojowy. Banki państwowe mogą mianowicie finansować istotne dziedziny i regiony, które są przedmiotem nikłego lub wręcz zerowego zainteresowania bankierów prywatnych. Z tym właśnie uzasadnieniem rozlała się po II wojnie światowej po świecie zachodnim fala nacjonalizacji bankowych.

W drugim spojrzeniu czynnikiem sprawczym jest polityka. Chodzi o to, że politycy używają banków państwowych ze względu na interes polityczny. Przykłady można dośpiewać sobie na własną rękę, bo jak świat szeroki jest ich mnóstwo. Uzasadnienie wyłuszczone w „politycznym” wniosku kredytowym niekoniecznie musi być złe, ale celem podstawowym są głosy oddane na dobroczyńców w najbliższym akcie wyborczym, a przedmiot kredytu jest ważny głównie z tej (niekoniecznie obiektywnej) perspektywy.

Autorzy przypominają, że z punktu widzenia taksonomii wyróżnić można cztery rodzaje banków państwowych:

(1) zwykłe detaliczne banki handlowe,

(2) banki rozwojowe (w Polsce – Bank Gospodarstwa Krajowego),

(3) banki quasi-bezpieczne (tzw. narrow banks, o wielkim stopniu płynności, inwestujące najchętniej w najbezpieczniejsze obligacje państwowe) oraz

(4) agencje rozwojowe, takie jak rodzima Agencja Rozwoju Przemysłu, obarczona na swoje nieszczęście tym wszystkim, z czym państwo jako właściciel nie umie dać sobie rady, lecz pozbyć się nie chce lub nie jest w stanie. Garcia-Gonzales i Grigoli zajęli się tylko pierwszym ich rodzajem.

Państwowe banki handlowe mają do spełnienia więcej celów niż ich prywatne odpowiedniki. Mocodawcy oczekują od nich kredytowania specyficznych dziedzin, dostawy usług bankowych do grup ludności lub regionów nieobjętych usługami świadczonymi przez banki prywatne, uśmierzania skutków niepowodzeń gospodarczych będących efektem niesymetrycznego dostępu do informacji, finansowania przedsięwzięć istotnych ze społecznego punktu widzenia, ale prawdopodobnie nieopłacalnych oraz konkurowania z prywatną bankowością w celu trzymania w ryzach kosztów całego sektora bankowego.

Mnogość zadań, zajęć i obowiązków prowadzić ma do obniżenia zyskowności ponieważ banki państwowe często udzielają pożyczek na warunkach niekomercyjnych i/lub bez uzasadnienia ekonomicznego. W rezultacie rośnie w gospodarce ogólny poziom ryzyka i dochodzi do niewłaściwej alokacji zasobów, które i tak zawsze są przecież zbyt szczupłe. Dochodzą do tego złe skutki ingerencji politycznej. Jeden z badaczy tej problematyki (Serdar Dinç wykładający obecnie w Rutgers Business School) wywodzi wręcz, że zachodzić ma powiązanie między akcją kredytową banków państwowych a cyklem wyborczym.

Oceny takie mają swoich krytyków wywodzących, że banki państwowe mogą przyczyniać się do wzrostu gospodarczego, a wystarczy do tego egzekwować zarządzanie na podstawie „zdrowych i przejrzystych praktyk”. Spotkać się również można z poglądem, że własność państwowa jest w bankowości szkodliwa przede wszystkim wtedy, gdy rozwój kraju pod względem finansowym jest niski i gdy słabe są instytucje państwa. Gdy państwo radzi sobie zatem dobrze ze swoimi powinnościami, to i banki państwowe mogą być pożyteczne, choć z drugiej strony teoria zakłada, że sprawne państwo dobrze radzi sobie w relacjach z każdym sektorem własności, więc po co byłyby mu banki państwowe?

Kolejny aspekt jest najczęściej pomijany w debatach. Mowa o tzw. ograniczeniach budżetowych lub finansowych, które nie dotykają instytucji publicznych (centralnych, samorządowych, firm państwowych, szpitali, uniwersytetów…) w takim stopniu, w jakim powinny. W efekcie, za pomocą pieniędzy z banków pod kontrolą państwa podtrzymywane jest istnienie podmiotów, które zupełnie sobie nie radzą i od prywatnego bankiera nie uzyskałyby wsparcia, albo wspomógłby je w ostateczności i z atawistycznego przywiązania do ryzyka po znacznie wyższej cenie niż żąda bank państwowy. Zamiast zatem osiągać jakieś szczytne cele, marnotrawi się środki, a sprawa istotna ze społecznego np. punktu widzenia jak leżała, tak leży. Pierwsze z brzegu przykłady w Polsce to stocznia w mieście u ujścia Wisły, firma zajmująca się lataniem, albo niektóre przynajmniej państwowe lub samorządowe przedsięwzięcia kolejowe.

Wskutek ustępliwości banków pod kuratelą państwa oraz ich podatności na wpływy polityczne dochodzi zatem do zamiatania pod dywan istotnych problemów strukturalnych. Problemy te istnieją i ciągną w dół gospodarkę oraz państwo, ale nie widać ich wystarczająco wyraźnie w rachunkach, bilansach, budżetach i sprawozdaniach rządowych przedstawianych do debaty publicznej. W ten sposób banki państwowe mogą przyczyniać się do pogorszenia nie tylko stanu spraw bieżących, ale także perspektyw długookresowych.

Odpowiednia doza doświadczenia, oczytania i biegłości w ocenie interakcji zachodzących w gospodarce skłania zazwyczaj ludzi światłych do konkluzji, że chociaż teoretycznie banki państwowe nie powinny być gorsze od prywatnych, to jednak w praktyce pojawiają się wraz z nimi kłopoty zarysowane powyżej. Powodów szukać by należało w przywarach natury ludzkiej oraz nieskuteczności nazbyt kolektywnej i rozmytej przez to kontroli. Poglądy nieprzychylne bankom państwowym mają jednak wielu przeciwników. Wkład autorów z IMF polega więc głównie na tym, że przełożyli problem na język wskaźników. Dyskusja wzbogaci się zatem o argumenty statystyczne, których zbijanie wymaga więcej wysiłku niż zwykłe zaprzeczanie lub czarowanie rzeczywistości.

Źródłem informacji były dla nich bazy danych Banku Światowego. Analizie poddali banki z 96 państw. Okazało się, że w okresie 2008-10 średni udział banków państwowych (za takie uznane zostały wszystkie z udziałem państwowym przekraczającym 50 proc.) w aktywach sektora bankowego wyniósł dla tej grupy 21 proc. natomiast mediana 15 proc. Polska jest w okolicach środka stawki z udziałem państwowym nieznacznie mniejszym od średniej dla całej grupy. Wśród państw znaczących w świecie w natężeniu etatyzmu bankowego wyróżnia się Brazylia z przeciętnym udziałem ok. 45 proc., a spośród państw Unii – Słowenia (prawie 50 proc.). Z drugiej strony, ledwo zauważalnym udziałem banków państwowych w aktywach ogółem legitymują się Włochy i RPA.

Większe kredyty, mniejsza dyscyplina fiskalna

Kolejny krok polegał na osobnym przebadaniu państw z bankami państwowymi oraz takich, gdzie własność państwowa w sektorze państwowym nie występuje. W pierwszej, trzykrotnie liczniejszej grupie, średni udział banków państwowych w aktywach sektora ogółem wyniósł ok. 20 proc. W tej grupie państw średni udział kredytów udzielonych jednostkom publicznym wyniósł 13 proc., a mediana – 8,4 proc. Wielkości dla państw bez banków państwowych były zauważalnie mniejsze. Średni udział kredytów dla sektora publicznego wyniósł 9 proc., a mediana 5,7 proc. W dalszych analizach z użyciem metod regresji wielorakiej, w których bada się zależność jednej zmiennej od kilku innych zmiennych autorzy ustalili, że istnieje dodatnia i wyraźna zależność między rozmiarami własności państwowej w sektorze bankowym, a kredytem dla jednostek publicznych wyrażonym w jego udziale w kredytach ogółem.

Wniosek brzmi, że im więcej państwa w bankowości tym więcej kredytów dla instytucji i przedsiębiorstw państwowych. W ujęciu bardziej szczegółowym można to przedstawić w ten sposób, że analiza regresji daje podstawę do szacunku mówiącego, że każdy wzrost udziału państwa w całkowitych aktywach bankowych o 1 punkt procentowy wiąże się ze wzrostem kredytu dla sektora publicznego o 0,4 – 0,5 punktu procentowego, przy czym także miarą wzrostu kredytu jest jego udział w całkowitych aktywach bankowych.

Związek między bankami państwowymi, a dyscypliną fiskalną nie jest łatwy do wychwycenia. Zestawienie poniżej nie daje podstaw do różnicowania państw pod tym względem z uwagi na istnienie lub nie w danym kraju banków pod zarządem państwowym.

Państwa-z-bankami-państwowymi-

Cytowani badacze wyodrębniają tę zależność na podstawie analizy regresji. Jej wyniki potwierdzają, że udział państwa w sektorze bankowym przekłada się poziom zadłużenia publicznego. Każdy dodatkowy punkt procentowy udziału państwa w całkowitych aktywach bankowych oznaczał w latach 2008-10 wzrost długu publicznego mierzonego udziałem w PKB o 0,2-0,3 proc.

Z kolei tak samo mierzony przyrost udziału państwa w sektorze bankowym o 1 punkt procentowy przekłada się statystycznie na przyrost deficytu budżetowego o ok. 0,15 proc. PKB. Związki wydają się bagatelne, ale efekty nabierają istotności, gdy przenieść je na rzeczywiste dane. PKB Polski wyniósł w 2012 r. prawie 1 600 mld złotych w cenach bieżących, a 0,2- 0,3 proc. z 1600 mld to 3,2 – 4,8 mld zł, zaś 0,15 proc. w przypadku deficytu budżetowego to 2,4 mld zł. Każdy zapobiegliwy i roztropny minister finansów potrafi toczyć boje o kwoty wielokrotnie mniejsze. Gdyby zatem Gonzales-Garcia i Grigoli zdołali uchwycić rzeczywiste relacje, byłoby o czym myśleć.

Przy okazji ujawnił się wpływ innych czynników. Wzrost PKB przyczynia się do zmniejszania zadłużenia publicznego, a wyższa inflacja to wyższe zadłużenie publiczne (prawdopodobnie z uwagi na wyższy poziom stóp procentowych). Tak jak można się było spodziewać, zadłużenie przyrasta wraz z większymi deficytami budżetowymi, a maleje wraz z lepszymi rządami i ładem (governance) panującym w państwie.

Wypychanie firm prywatnych

Autorzy wskazują, że wyniki ich analiz zdają się potwierdzać tezę, że wzrost kredytu dla sektora publicznego jest związany ze spadkiem udziału kredytu dla sektora prywatnego w całkowitych aktywach bankowych. W 92 państwach, w których rządy miały udziały kontrolne w bankach kredyty dla sektora bankowego stanowiły 81 proc. całkowitych aktywów bankowych, natomiast w 26 państwach bez banków państwowych wskaźnik ten był o 2 punkty procentowe wyższy.

Zależność ta zyskała potwierdzenie w równaniach ekonometrycznych. Wzrost udziału państwa w całkowitych aktywach bankowych o 1 punkt procentowy przekłada się w modelu na o spadek kredytu dla sektora prywatnego o nieco ponad 0,5 pp (w relacji do kredytu dla sektora publicznego). Dwie inne istotne zależności to wzrost kredytu dla podmiotów prywatnych (w porównaniu z publicznymi), gdy rośnie PKB i gdy w skali ogólnokrajowej przyrastają oszczędności. Z tego ostatniego związku można próbować wyciągać wnioski o zdrowych podstawach wspierania prywatnej przedsiębiorczości (oszczędności), ale sugerowanie jednocześnie, że kredyty dla jednostek publicznych mają fundamenty niezbyt tęgie byłoby jednak nieuprawnione.

Praca badaczy z IMF to jedynie przyczynek. Nie należy wyciągać z niego jednoznacznych wniosków, zwłaszcza że we współczesnej gospodarce występują już nie tysiące, a miliony związków przyczynowo-skutkowych nie do przełożenia na proste i zwięzłe twierdzenia i prawidła ekonomiczne. Przytoczone badania wzmacniają jednak przekonanie, że jeśli nawet nie potrafimy wyobrazić sobie ich braku, to zawsze dobrze jest przypatrywać się polityce i praktyce kredytowej banków państwowych.

Budynek Banku Gospodarstwa Krajowego (CC BY-NC-SA mjaniec)
Państwa-z-bankami-państwowymi-
Państwa-z-bankami-państwowymi-

Otwarta licencja


Tagi