• Stefan Kawalec

Banki w Polsce powinny być pod krajową kontrolą

02.11.2011
Polski sektor bankowy, inaczej niż w innych dużych krajach Unii, jest zdominowany przez banki kontrolowane z zagranicy. Kapitał, nowoczesne struktury i produkty – takie przez wiele lat były tego atuty. Kryzys finansowy w świecie weryfikuje ten pogląd. Udział banków należących do międzynarodowych grup bankowych jest obecnie zbyt duży, trzeba go zmniejszyć.

(Opr. DG)


Przebieg światowego kryzysu finansowego, nasilający się kryzys zadłużenia rządowego w krajach UE, a także oczekiwane skutki implementacji zasad trzeciej Bazylejskiej Umowy Kapitałowej, uzasadniają istotne przewartościowanie oceny struktury polskiego sektora bankowego. Działania władz regulacyjnych powinny prowadzić do zmian strukturalnych sprzyjających stabilnemu i efektywnemu wypełnianiu przez sektor bankowy funkcji pośrednictwa finansowego, a także służących ograniczaniu ryzyka makroekonomicznego kraju.

W systemach bankowych prawie wszystkich poza Polską największych gospodarek UE dominują banki mające centra decyzyjne w danym kraju. W niemal każdym kraju funkcjonują co najmniej dwa, trzy lub nawet więcej dużych kontrolowanych lokalnie banków. Są to banki prywatne i w znacznym stopniu są one zabezpieczone przed wrogim przejęciem.

W Polsce, która jest siódmą pod względem wielkości PKB gospodarką w Unii Europejskiej, sektor bankowy jest zdominowany przez banki kontrolowane przez zagraniczne grupy bankowe. Banki te posiadają ponad dwie trzecie aktywów sektora bankowego. W początkowym okresie transformacji brakowało w Polsce kompetencji w zarządzaniu bankami w warunkach gospodarki rynkowej i nie było krajowych inwestorów dysponujących kapitałem, mogących stać się kompetentnymi i wiarygodnymi akcjonariuszami kontrolującymi banki.

Dlatego w procesie prywatyzacji dążono do pozyskania wiarygodnych zagranicznych inwestorów strategicznych, mogących zapewnić bankom wsparcie kapitałowe, właściwą kontrolę zarządczą i transfer know-how. Pojawienie się ich w latach 1990-tych przyczyniło się do modernizacji i rozwoju systemu bankowego, miało pozytywny wpływ na rozwój polskiej gospodarki.

Dzisiaj, po ponad 20 latach transformacji, polski rynek finansowy jest na tyle rozwinięty, że nie musi już opierać się na zarządzaniu sprawowanym przez zagraniczne instytucje. Wykształciła się i zdobyła praktyczne doświadczenie duża liczba krajowych menadżerów zdolnych do zarzadzania bankami. Istnieje szeroka grupa profesjonalnych inwestorów instytucjonalnych, przede wszystkim OFE oraz TFI, dysponujących poważnymi kapitałami i posiadających zespoły kierownicze zdolne do fachowej oceny i udziału w profesjonalnym systemie nadzoru właścicielskiego. Istnieje ponadto silna i relatywnie kompetentna infrastruktura nadzorcza.

Banki powinny gromadzić depozyty i udzielać kredytów

Kluczowa dla wzrostu gospodarczego jest zdolność do generowania oszczędności krajowych i ich efektywnego wykorzystania na inwestycje zwiększające produktywność gospodarki. Kapitał zagraniczny pomaga w rozwoju gospodarki najbardziej wtedy, gdy napływa w formie inwestycji bezpośrednich. Kapitał pożyczkowy z zagranicy transferowany poprzez system bankowy, choć może przez pewien okres umożliwić przyspieszenie wzrostu gospodarczego, jest jednocześnie źródłem ryzyka. Napływ zagranicznego kapitału pożyczkowego, szczególnie w przypadku, gdy służy finasowaniu konsumpcji lub nieruchomości, może prowadzić do erozji konkurencyjności i powstawania baniek na rynkach aktywów.

Jak poważne mogą być skutki materializacji tych ryzyk, pokazały doświadczenia Irlandii i krajów bałtyckich, które przy wsparciu środków pożyczkowych z zagranicy osiągały przez pewien okres wysokie tempa wzrostu, ale następnie przeszły gwałtowny kryzys i ich gospodarki dramatycznie się skurczyły. Dlatego kluczową funkcją sektora bankowego jest sprawne i stabilne pośrednictwo finansowe w gromadzeniu krajowych depozytów i kredytowaniu przedsiębiorstw i gospodarstw domowych.

Gospodarka rośnie a kredyt maleje

Dominacja banków zależnych od zagranicznych central zakłóca wypełnianie przez sektor bankowy tej funkcji, co uwidoczniło się w warunkach światowego kryzysu finansowego. Bank będący częścią międzynarodowej grupy bankowej kieruje się w swojej działalności na rynku polskim nie tylko oceną sytuacji i perspektyw polskiej gospodarki oraz własną sytuacją finansową, lecz również sytuacją całej grupy bankowej. W efekcie, problemy w gospodarce kraju macierzystego grupy lub problemy finansowe grupy mogą istotnie zakłócić wykonywanie przez bank zależny funkcji pośrednictwa finansowego w Polsce.

Gdy dotyczy to pojedynczego banku, nie stanowi to poważnego problemu w kraju posiadającym tak konkurencyjny system bankowy jak Polska. Sytuacja staje się poważniejsza, gdy zakłócenia wynikające ze zdarzeń zewnętrznych dotyczą większej liczby banków. W efekcie światowego kryzysu finansowego, USA i państwa Unii Europejskiej, a więc kraje, w których umiejscowione są centrale grup bankowych kontrolujących ponad dwie trzecie aktywów polskiego sektora bankowego, znalazły się w 2009 roku w recesji.

W konsekwencji działające w Polsce międzynarodowe grupy bankowe odnotowały na swoich rynkach macierzystych poważne straty i musiały korzystać z pomocy rządowej. I mimo, że Polska jako jedyny kraj w Europie odnotowała w 2009 roku realny wzrost PKB (o 1,7 proc.), działające w Polsce zagraniczne grupy bankowe ograniczyły kredyt dla polskich przedsiębiorstw.

W roku 2010 nastąpił dalszy realny spadek kredytu korporacyjnego udzielanego prze tą dominującą w polskim sektorze bankowych grupę banków, mimo całkiem przyzwoitego tempa wzrostu realnego PKB (3,8 proc.). Łącznie w latach 2009-2010 PKB Polski wzrósł realnie łącznie o 5,6 proc., natomiast kredyt sektora bankowego dla przedsiębiorstw obniżył się realnie o 6,3 proc, przy czym w grupie banków komercyjnych poza PKO BP realny spadek kredytu dla przedsiębiorstw w tych latach wyniósł łącznie 11 proc.

Do realnego spadku kredytu dla przedsiębiorstw w latach 2009-2010 przyczynił się niewątpliwie osłabiony popyt przedsiębiorstw na kredyt związany z osłabieniem inwestycji, lecz nie był to jedyny czynnik. Wskazują na to różnice w dynamice kredytu dla przedsiębiorstw pomiędzy różnymi segmentami rynku bankowego. W tym samym czasie PBO BP zwiększył swój portfel kredytu dla przedsiębiorstw realnie o 23 proc., a banki spółdzielcze o 36 proc. Dane te są spójne z potocznymi obserwacjami, że w 2009 roku PKO BP jako jedyny z grupy 10 największych banków był skłonny kredytować nowych klientów korporacyjnych.

Łączna dynamika realna w okresie dwóch lata 2009-2010, w proc.
PKB Polski 5,6
Dynamika kredytu dla przedsiębiorstw w całym sektorze bankowym -6,3
w tym:
PKO BP 22,7
Banki spółdzielcze 36,5
Pozostałe banki komercyjne (tj. bez PKO BP) -11,0

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych NBP, KNF oraz sprawozdań finansowych banków

Sytuacja, w której banki kontrolujące ponad dwie trzecie aktywów sektora bankowego ograniczają kredyt dla przedsiębiorstw, a rozwojem kredytu korporacyjnego zajmują się lokalne banki, mające niespełna jedną trzecią aktywów sektora, jest niezdrowa i niepokojąca. Z jednej strony ogranicza to w nieuzasadniony sposób dostęp sektora przedsiębiorstw do kredytu. Z drugiej strony, bardzo szybki wzrost kredytu w bankach spółdzielczych i PKO BP rodzi ryzyko problemów z jakością kredytów i strat kredytowych.

Negatywne konsekwencje dla poszukujących kredytu

W najbliższych miesiącach i latach możemy oczekiwać kontynuacji poważnych zakłóceń w wykonywaniu funkcji pośrednictwa finansowego przez banki zależne od zagranicznych instytucji finansowych. Skutkiem może być spowolniony rozwój przedsiębiorstw i ograniczone tempo wzrostu PKB w Polsce. Wszystko wskazuje na to, że sektor finansowy w Europie i na świecie przechodzić będzie w najbliższym okresie poważne perturbacje. Zagraniczne grupy bankowe będą musiały ograniczać swoją dźwignię finansową w wyniku implementacji zaleceń Bazylei III, a europejskie grupy bankowe będą jednocześnie narażone na straty kapitału w związku z utratą wartości obligacji rządowych zagrożonych niewypłacalnością krajów strefy euro.

Europejski Nadzór Bankowy (EBA) wstępnie ocenia, że w wyniku ostatniej decyzji szczytu Unii Europejskiej o redukcji zadłużenia Grecji oraz podniesieniu współczynników kapitałowych, banki europejskie będą musiały zgromadzić 106 mld euro nowego kapitału, lecz  według innych ocen faktyczne potrzeby są znacznie wyższe. Szacunki potrzeb kapitałowych największych banków europejskich według Banku Credit Suisse pokazuje poniższy wykres.

Niedobór kapitału przy założeniach przyjętych w ostatnim stress-teście EBA (w mln euro)*

*współczynnik kapitału Tier 1 w wysokości 9 proc.

Źródło: Szacunki Credit Suisse, Tier 1 – kapitał podstawowy (akcyjny plus kapitał rezerwowy z zatrzymanych zysków).

 

Wśród uwzględnionych na wykresie instytucji są grupy finansowe kontrolujące znaczną część aktywów polskiego sektora bankowego, a także instytucje deklarujące zainteresowane dalszymi zakupami banków w Polsce. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na głosy samych banków oraz opinie ekspertów wskazujące, że wobec bardzo niskich cen akcji i trudności pozyskania prywatnego kapitału banki zamiast starać się pozyskać drogi nowy kapitał będą dążyć do obniżenia swoich aktywów, a w tym zaangażowań kredytowych (Top banks say capital push too expensive, Financial Times, 13.10.2011).

Istnieje niebezpieczeństwo, że w sytuacji kłopotów z kapitałem lub zaburzeń i wzrostu percepcji ryzyka na rynku macierzystym dana grupa bankowa ograniczy akcję kredytową w Polsce, nawet jeżeli bank zależny w Polsce ma dość kapitału, a w polskiej gospodarce istnieje przestrzeń dla bezpiecznego wzrostu akcji kredytowej. Konsolidacja w ramach grupy pozwoli, by uwolniony w ten sposób w Polsce kapitał regulacyjny wykorzystać na innych rynkach, na których grupie brakuje kapitału. Ofiarą tego będą polskie przedsiębiorstwa, których dostęp do kredytu zostanie ograniczony.

Niebezpieczeństwa dla rodzimego nadzoru

Doświadczenia globalnego kryzysu bankowego pokazały, że dla efektywnego zapewnienia stabilności makroekonomicznej kraju może nie wystarczyć posługiwanie się wyłącznie instrumentem stopy procentowej. W celu skutecznego powstrzymania boomów na poszczególnych segmentach rynku potrzebne może być  dostosowanie do sytuacji na lokalnym rynku krajowym parametrów działania banków takich jak: wymóg kapitałowy, maksymalna  relacja wartości kredytu w stosunku do wartości nieruchomości lub do dochodu itp.

Takie stosowanie regulacji ostrożnościowych w celach stabilizacji makroekonomicznej  określane jest mianem polityki makro-ostrożnościowej. Andrzej Sławiński i Tomasz Chmielewski (w artykule „Dusząca harmonizacja”  w Rzeczpospolitej) zwracają uwagę, że stosowanie polityki makro-ostrożnościowej będzie utrudnione w przypadku wprowadzenia proponowanej przez Komisję Europejką dyrektywy  wprowadzającej tzw. „maksymalną harmonizację” reguł nadzorczych. Możliwość wpływania na politykę banku poprzez parametry ostrożnościowe będzie w takim przypadku posiadał wyłącznie nadzór na poziomie grupy bankowej i parametry te będą jednolite dla całego obszaru działania grupy bankowej w UE.

Tym samym, polski nadzór bankowy zostałby pozbawiony możliwości określania parametrów ostrożnościowych uwzgledniających sytuację polskiej gospodarki w stosunku do banków należących do grup bankowych mających swoje centrale w innych krajach UE, które dziś kontrolują blisko dwie trzecie  aktywów sektora bankowego. Sławiński i Chmielewski ostrzegają również, że przewidywane scentralizowanie zarządzania kapitałem i płynnością w dużych międzynarodowych grupach bankowych oznaczałoby w praktyce zniesienie wymogów zapewniających płynność i stabilną baz kapitałową w poszczególnych bankach córkach, działających w  innych krajach niż bank matka.

Wprowadzenie maksymalnej harmonizacji reguł nadzorczych nie jest jeszcze przesądzone i należy mieć nadzieję, że polski rząd podejmie odpowiednie działania i znajdzie sojuszników, aby do tego nie doszło. W przypadku  wprowadzenia „maksymalnej harmonizacji”  jej niebezpieczne skutki będą tym większe im większy będzie udział banków kontrolowanych z zagranicy w polskim sektorze bankowym.

Negatywne konsekwencje dla finansowania długu publicznego

Dominacja banków zależnych od zagranicznych central utrudni także stabilne finasowanie długu publicznego i w sytuacji zaburzeń w gospodarce światowej może stać się istotnym źródłem niestabilności makroekonomicznej. Trzeba pamiętać, że banki krajowe są istotną kategorią nabywców polskiego długu publicznego. Zdolność banków do inwestowania w atrakcyjne papiery skarbowe jest ograniczona przez limity na polskie ryzyko suwerennie nakładane przez zagraniczne centrale.

Niektóre z banków zagranicznych posiadają duże nadwyżki złotowej płynności, których jednak nie lokują w lepiej oprocentowany dług skarbowy, lecz ze względu na limity ryzyka utrzymują swoje płynne środki na rachunku bieżącym w banku centralnym lub w krótkoterminowych bonach pieniężnych NBP  Banki ulokowały w bonach pieniężnych NBP około 100 mld zł, kwotę zbliżoną do wartości ich portfela instrumentów skarbowych, który na koniec lipca 2011 r. wynosił 117 mld zł i nadal systematycznie wzrasta.

W efekcie, ciężar finasowania długu publicznego ponoszą w coraz większym stopniu inwestorzy zagraniczni. W przypadku ewentualnych zaburzeń w gospodarce światowej lub innych wydarzeń zwiększających awersję inwestorów zagranicznych do ryzyka polskiego, limity na ryzyko polskie w polskich bankach należących do zagranicznych grup bankowych mogą ulec gwałtownemu zmniejszeniu.

Istnieje więc poważne ryzyko jednoczesnego wyprzedawania obligacji polskich przez inwestorów zagranicznych oraz przez większość działających w Polsce banków. Dlatego, szczególnie w obecnej sytuacji w gospodarce światowej, dominacja banków kontrolowanych przez zagraniczne grupy bankowe poważnie zwiększa ryzyko finansowania polskiego długu publicznego.

Regulatorzy nie powinni dopuszczać do tego, że systemowo ważny bank depozytowy posiada zewnętrznie narzucone limity na ryzyko kraju, którego budżet odpowiada implicite za zgromadzone w tym banku depozyty. Przypomnijmy, że depozyty bankowe ubezpieczone są w Polsce w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym finansowanym ze składek ubezpieczonych banków. W przypadku poważnego kryzysu, w którym środki BFG nie wystarczą na wypłatę środków gwarantowanych, BFG może ubiegać się o kredyt z NBP lub o pożyczkę z budżetu państwa.

Nie chodzi o to, by banki zmuszać do nieograniczonego zakupu długu publicznego, lecz by polityka banku w tym zakresie była określana autonomicznie przez kierownictwo banku i nie zależała od limitów przyznanych przez zagraniczną centralę. W przypadku banków działających w ramach międzynarodowych grup bankowych zapewnienie, że takich zewnętrznie narzucanych limitów nie będzie, jest w praktyce bardzo trudne. Dlatego zasadne są działania regulatorów prowadzące do tego, by systemowo ważne banki było kontrolowane lokalnie.

Negatywne konsekwencje dla rozwoju cywilizacyjnego

Banki chociaż są międzynarodowe często w istocie rzeczy nie tracą charakteru narodowego. Ważne bowiem jest gdzie znajduje się ich centrala. Ich system zarządzania sprawia, że decyzje strategiczne i kluczowe decyzje zarządcze podejmowane są na szczeblu centralnym, a szczebel lokalny jest wyłącznie wykonawczym. Możliwości rozwoju i awansu polskich menedżerów w bankach należących do zagranicznych grup bankowych są ograniczone. Teoretycznie, awans do centrali, gdzie podejmuje się decyzje strategiczne, jest możliwy i są takie przykłady, lecz jak dotąd są to raczej wyjątki potwierdzające regułę, że w Europie kontynentalnej cudzoziemcowi trudno jest awansować na szczyt banku. Korporacje o korzeniach amerykańskich są pod tym względem bardziej otwarte niż zachodnioeuropejskie, ale i tam na awans mają znacznie większe szanse ci, którzy posiadają dyplom amerykańskiej uczelni.

Dziś mamy w Polsce wielu dobrze wykształconych i sprawnych menedżerów, zdolnych do kształtowania strategii i kierowania rozwojem banków. Mamy też wielu młodych ludzi, którzy w przyszłości mogą stać się świetnymi menedżerami. Z cywilizacyjnego punktu widzenia istotne jest, by młodzi ludzie mający ambitne cele zawodowe nie byli zmuszeni do emigracji, lecz by mogli realizować swoje ambicje Polsce. Dlatego ważne jest, by działały w naszym kraju nie tylko oddziały wykonawcze zagranicznych korporacji, lecz również duże banki i firmy mające tutaj swoje centrale.

Regulatorzy powinni zadbać o lokalną kontrolę

Jednym z efektów światowego kryzysu finansowego są zmiany własnościowe jakie dokonują się w polskim sektorze bankowym. W ostatnich dwóch latach wskutek problemów w krajach macierzystych cztery europejskie grupy bankowe (Allied Irish Bank z Irlandii, Eurobank EFG z Grecji, BCP z Portugalii oraz KBC z Belgii) podjęły decyzje o sprzedaży swoich banków w Polsce (odpowiednio: BZ WBK, Polbanku, Kredyt Banku oraz Millenium Banku). Banki będące przedmiotem sprzedaży posiadają w sumie – według danych na 30 czerwca 2011 r. – 14 procent aktywów polskiego sektora bankowego. Jest prawdopodobne, ze wkrótce na sprzedaż zostaną wystawione także inne działające w Polsce banki kontrolowane przez zagraniczne grupy bankowe.

Wśród potencjalnych nabywców sprzedawanych w Polsce banków znajdują się grupy finansowe z przeżywającej poważny kryzys strefy euro. Potencjalni nabywcy polskich banków m.in. z takich krajów jak Włochy, Hiszpania czy Francja są zagrożeni perspektywą dalszego pogorszenia ratingu, co może nastąpić ze względu na obciążenie ich bilansów obligacjami suwerennymi nadmiernie zadłużonych krajów lub może być efektem obniżenia ratingu kraju macierzystego. Analiza KNF dotycząca 12 krajów Europy Środkowo-Wschodniej (Michał Kruszka, Banki zależne od zagranicznych instytucji finansowych – Wybrane aspekty stabilności systemów finansowych w Krajach Europy Wschodniej, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Warszawa 2011. Analiza obejmuje okres 2005-2009) wskazuje, że pogorszenie ratingu podmiotu dominującego wiąże się z ograniczeniem akcji kredytowej przez podmiot zależny działający na rynku lokalnym.

Polskie władze regulacyjne nie powinny być biernymi obserwatorami zmian kontroli nad bankami istotnymi dla polskiego systemu finansowego i dla polskiej gospodarki. Państwo powinno podjąć aktywne działania, aby obniżyć ryzyko, jakie struktura polskiego sytemu bankowego stwarza dla stabilności funkcjonowania sektora bankowego oraz stabilności makroekonomicznej kraju. W żadnym przypadku nie powinno dopuszczać do tego, by zmiany kontroli nad bankami przyczyniały się do nasilenia ryzyk. Jednym z kierunków działań podejmowanych w tym celu powinno być zwiększanie udziału w aktywach sektora bankowego banków kontrolowanych i zarządzanych lokalnie.

Lekarstwem rozproszony akcjonariat

Co konkretnie można zrobić? Warty uwagi jest model rozproszonego akcjonariatu bez inwestora strategicznego funkcjonujący od kilkunastu lat w węgierskim banku OTP. Ten narodowy węgierski bank oszczędnościowy i komercyjny został w 1995 r. tak sprywatyzowany tak, aby zapewnić rozproszenie akcjonariatu i wykluczyć możliwość przejęcia przez inwestora strategicznego. Większość akcji sprzedano inwestorom portfelowym.

Ochronę banku przed potencjalnym przejęciem zapewniały początkowo specjalne uprawnienia Skarbu Państwa (tzw. „złota akcja”) i zapisy statutu ograniczające maksymalny udział pojedynczego inwestora w kapitale i liczbie głosów do nie więcej niż 10 proc. w przypadku inwestorów węgierskich i do nie więcej niż 5 proc. w przypadku inwestorów zagranicznych. Obecnie Skarb Państwa nie ma znaczącego udziału w akcjonariacie banku. Statut ogranicza prawo jednego inwestora do wykonywania maksymalnie 25 proc. głosów na walnym zgromadzeniu (lub 33 proc. głosów w przypadku, gdy inny inwestor kontroluje ponad 10 proc. głosów).

OTP przez kilkanaście lat po prywatyzacji zachował niezależność i żadna zagraniczna instytucja nie sprawuje nad nim kontroli, mimo że większość jego akcji znajduje się w ręku międzynarodowych inwestorów portfelowych. Kierowany jest przez węgierskich menadżerów a ośrodek dyspozycji znajduje się w centrali banku w Budapeszcie. Bank dokonał ekspansji zagranicznej i posiada obecnie 8 zależnych banków w regionie.

OTP przechodził również trudne momenty m.in. poważne zagrożenie płynnościowe w szczycie światowego kryzysu finansowego po upadku banku Lehman Brothers w 2008 roku. Przez ostatnie kilkanaście lat akcje OTP należały do najbardziej ulubionych przez inwestorów portfelowych akcji spółek w Europie Środkowej i Wschodniej. Zwracając uwagę na warty naśladowania model OTP należy podkreślić, że żaden model struktury własnościowej nie gwarantuje sam przez się sprawnego działania, bezpieczeństwa i sukcesu komercyjnego banku. Dla zapewnienia stabilności banku i całego systemu bankowego istotne jest, by banki kontrolowane lokalnie miały odpowiednią kapitalizację, kompetentne zarządy i podlegały skutecznemu nadzorowi państwowemu.

Ryzyko podporządkowania Skarbowi Państwa

Wspierając zmiany właścicielskie zwiększające udział banków kontrolowanych lokalnie należy unikać rozwiązań, które mogą wydawać się najprostsze, lecz zamiast zmniejszać ryzyko systemowe w sektorze bankowym, będą to ryzyko zwiększać. Należy zwłaszcza unikać przejmowania kontroli nad bankami przez Skarb Państwa lub podmioty od niego zależne. Nie należy również powielać modelu struktury własnościowej, w której Skarb Państwa mając mniejszościowy pakiet akcji kontroluje instytucje dzięki rozproszeniu pakietów pozostałych akcjonariuszy.

W banku kontrolowanym bezpośrednio lub pośrednio przez Skarb Państwa los menadżerów jest uzależniony od ich relacji z politykami i kalendarza politycznego. Stwarza to poważne ryzyko dla efektywności i stabilności funkcjonowania instytucji finansowej, gdyż utrudnia koncentrację zarządów na tworzeniu i realizacji efektywnej strategii biznesowej instytucji, a w niektórych sytuacjach czyni zarządy podatnymi na realizacje oczekiwań politycznych. Jak wskazują doświadczenie międzynarodowe, prowadzi to niejednokrotne do zachwiania lub wręcz niewypłacalności instytucji (por. Wojciech Kwaśniak, Państwo w bankach – sądy wzajemnie sprzeczne ).

Należy unikać nadmiernej koncentracji w sektorze bankowym pamiętając o tym, że w Europie i USA trwa właśnie dyskusja co zrobić z bankami „zbyt dużymi by upaść”, które stwarzają poważne ryzyko systemowe. Dlatego regulatorzy nie powinni dopuszczać do tego, by największe banki w polskim sektorze bankowym zwiększały swój udział w rynku w drodze przejmowania konkurentów.

Stabilny akcjonariat bez inwestora strategicznego jest możliwy

W Polsce, w ostatnich 10 latach, powstał silny segment krajowych inwestorów instytucjonalnych, w którym wiodącą rolę pełnią OFE. Inwestorzy ci mają coraz większe doświadczenie w sprawowaniu kontroli właścicielskiej. Stwarza to korzystne warunki do zastosowanie w dużych bankach stabilnego akcjonariatu bez inwestora strategicznego.

Dla zapewnienia stabilności i zapobieżenia przejęciu banku przez instytucję zagraniczną, zapisy statutowe powinny ograniczać maksymalną liczbę głosów jednego akcjonariusza (lub grupy akcjonariuszy powiązanych) do 10 proc. głosów na walnym zgromadzeniu. Substytutem ograniczenia statutowego może być konsekwentne wyrażanie przez regulatorów sprzeciwu wobec zamiaru objęcia przez jakiegoś inwestora pakietu akcji przekraczającego 10 proc.

Trzeba przejrzeć zobowiązania inwestorów

Regulatorzy dysponują narzędziami dla wpływania na zmiany w strukturze sektora bankowego. W sytuacji, w której znaczna część działających w Polsce grup bankowych narażona jest na perturbacje mogące wpłynąć niekorzystnie na funkcjonowanie ich banków zależnych w Polsce, polscy regulatorzy powinni przygotować indywidualne strategie postepowania wobec poszczególnych instytucji, tak aby zminimalizować negatywny wpływ kłopotów matek na ich córki w Polsce.

Należy dokonać systematycznego przeglądu zobowiązań podjętych przez zagranicznych inwestorów strategicznych w momencie przejmowania pakietów kontrolnych polskich banków. Inwestorzy strategiczni, którzy w sposób jaskrawy nie wykonują swoich zobowiązań lub ze względu na swoją sytuację finansową i zagrożenia na rynku macierzystym przestali gwarantować stabilne funkcjonowanie banku zależnego w Polsce – i tym samym przestali spełniać warunki, jakie były podstawą wydania im zgody na objecie pakietu kontrolnego – powinni być poproszeni przez regulatorów o wycofanie się z roli inwestora strategicznego.

Inwestorzy strategiczni zamierzający sprzedać swoje banki w Polsce powinni zostać poinformowani, że polscy regulatorzy będą sprzeciwiać się objęciu kontroli nad bankami w Polsce przez zagraniczne grupy bankowe zagrożone obniżeniem ratingu lub pochodzące z krajów zagrożonych obniżeniem ratingu.

Konieczna instytucjonalna współpraca

Proponowane działania wymagają porozumienia i współdziałania miedzy KNF, NBP i rządem. Przy klarownej i konsekwentnej postawie regulatorów i władz państwowych istnieją różne możliwe drogi przekształcenia banku kontrolowanego przez zagraniczną instytucję finansową w bank kontrolowany lokalnie,

Przykładowo:

– Dotychczasowy inwestor strategiczny może sprzedać posiadane akcje poprzez giełdę w taki sposób aby żaden pojedynczy inwestor nie posiadał więcej niż 10 proc. akcji.

– Pakiet kontrolny może zostać zakupiony przez inwestora, który zagwarantuje przekształcenie przejmowanego banku w stabilny bank kontrolowany lokalnie poprzez m.in wprowadzenie do statutu banku zapisu ograniczającego maksymalna liczbę głosów jednego akcjonariusza (lub grupy akcjonariuszy powiązanych) do 10 proc. głosów na walnym zgromadzeniu. Ograniczenie to może przez określony czas nie dotyczyć inwestora przekształcającego bank w bank kontrolowany lokalnie. NBP może ułatwić przekształcanie banku kontrolowanego przez zagraniczną instytucję finansową w bank kontrolowany lokalnie, pomagając w rozwiązaniu problemu finasowania, w przypadku wycofywania pożyczek przez ustępującego inwestora strategicznego.

Inwestorem przekształcającym bank kontrolowany przez zagraniczną instytucje finansową w bank kontrolowany lokalnie może być np.:

– lokalny bank prywatny o kompetentnym zarządzie,

– bank kontrolowany przez Skarb Państwa posiadający wiarygodne dla rynku kierownictwo, którego struktura właścicielska po dokonaniu akwizycji i związanym z tym powiększeniu kapitału zostanie przekształcona według modelu OTP,

– inwestor niefinansowy np. fundusz private equity, który stanie na czele konsorcjum inwestorów instytucjonalnych.

Celem polityki regulatorów nie powinno być wyeliminowanie banków zależnych od zagranicznych grup bankowych, lecz zmniejszenie do rozsądnych rozmiarów ich udziału w aktywach sektora bankowego. Rozsądne – nie trzeba tego oczywiście traktować dogmatycznie – byłoby stopniowe doprowadzenie do odwrócenia obecnej struktury, w której banki zależne od zagranicznych instytucji finansowych posiadają około dwóch trzecich aktywów sektora, a udział banków kontrolowanych lokalnie wynosi zaledwie około jednej trzeciej.

Państwo ma silny mandat do działania

Przedstawione tu postulaty pod adresem działania władz regulacyjnych mogą budzić wątpliwości. Można postawić pytanie: jaki jest mandat władz regulacyjnych do tego, by w tak zdecydowany sposób ingerować w kształtowaną przez procesy rynkowe strukturę sektora bankowego? Jak tego typu działania można pogodzić z regułami funkcjonowania Unii Europejskiej?

Odpowiedź jest taka: współczesny sektor bankowy korzysta ze wsparcia w postaci publicznych gwarancji bezpieczeństwa:

– Instytucja banku centralnego gwarantuje bankom dostęp do awaryjnej płynności finansowej;

– państwowy system gwarantowania depozytów zabezpiecza banki przed wybuchami paniki;

– realizowana konsekwentnie od kilkudziesięciu lat polityka krajów rozwiniętych gospodarczo nie dopuszcza do upadku banków uznanych za „systemowo ważne”.

Bez tych publicznych gwarancji bezpieczeństwa system bankowy nie byłby w stanie osiągnąć współczesnych rozmiarów i funkcjonować przy obecnej relacji kapitału do aktywów. W XIX wieku w USA, gdy takiego wsparcia publicznego dla banków nie było, relacja kapitału do aktywów wynosiła w bankach ok. 40 proc.. Współcześnie w dużych banków europejskich relacja ta jest 10-20 razy niższa i wynosi czasami nawet poniżej 2 proc. Bazylejska Umowa Kapitałowa III przewiduje wprowadzenia minimalnej relacji kapitału do aktywów na poziomie 3 proc.

Działające w Polsce banki zależne od zagranicznych grup bankowych zbierają depozyty, które są ubezpieczone w BFG i polski podatnik ponosi odpowiedzialność za ich wypłatę. Jednocześnie zagraniczne banki-matki nie gwarantują wypłaty depozytów zgromadzonych w bankach zależnych. Wojciech Kwaśniak pisał w 2007 r.: „Polski nadzór bankowy w ostatnich latach pytał wszystkie banki zależne od międzynarodowych inwestorów: czy na mocy przepisów w kraju macierzystym podmiotu dominującego, podmiot dominujący ponosi odpowiedzialność za depozyty złożone w banku, czy na mocy podpisanego porozumienia z bankiem zależnym podmiot dominujący zobowiązał się do takiej gwarancji lub czy na mocy jednostronnej deklaracji podmiot dominujący zobowiązał się do takiej gwarancji?  Otrzymane odpowiedzi od wszystkich banków zarówno z obszaru UE jak i spoza UE były negatywne.” („Nadzór nad integrującym się rynkiem europejskim”, 2007).

Autor zwraca też uwagę, że sam motyw dbałości o reputację nie daje pewności, że bank dominujący w awaryjne sytuacji udzieli pełnego wsparcia swojej spółce córce, o czym świadczy przypadek porzucenia w 2002 roku przez niemiecki Bayerische Landesbank banku zależnego w Chorwacji (Rijecka Banka), który popadł w kłopoty. Kwaśniak podkreśla, że w ramach Unii Europejskiej państwa członkowskie ponoszą samodzielnie koszty fiskalne ewentualnych interwencji w celu ratowania zagrożonych banków.

Formalne i nieformalne gwarancje państwa dla sektora bankowe nie są iluzoryczne. W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat podatnicy wielu krajów, w tym krajów najwyżej rozwiniętych, wielokrotnie ponosili bardzo poważne koszty ratowania banków. Jaskrawy jest przykład Irlandii, która jeszcze do niedawna miała bardzo niski dług publiczny. W efekcie kryzysu bankowego, który wybuchł w 2008 roku, relacja długu publicznego do PKB w Irlandii wzrosła z 25 proc. w 2007 roku do 95 proc. w 2010 roku i kraj znalazł się na granicy bankructwa (przy czym bezpośrednie koszty dokapitalizowania banków wyniosły 36 proc. PKB).

Biorąc pod uwagę znaczenie sprawności funkcjonowania systemu bankowego dla gospodarki oraz ryzyko fiskalne związane z odpowiedzialnością państwa za stabilność banków, oczywiste jest, że władze publiczne mogą i powinny podejmować działania w celu ukształtowania struktury sektora bankowego tak, aby uzyskać możliwie najkorzystniejszą relację między zdolnością sektora  bankowego do finansowania gospodarki a ryzykiem fiskalnym.

Używając określenia, którego użył były przewodniczący KNF Stanisław Kluza: banki w Polsce trzeba udomowić.

Autor jest prezesem zarządu firmy doradczej Capital Strategy, a także członkiem rad nadzorczych spółek Kredyt Bank i Lubelski Węgiel Bogdanka. Był wiceministrem finansów.


Tagi


Dodaj komentarz


2 × pięć =

Popularne artykuły

Related Posts


Artykuły powiązane