Christine Lagarde, prezes MFW, opowiada się za koniecznością utworzenia unii bankowej w strefie euro. (CC By-NC-ND IMF)
Systemowa słabość europejskiego sektora bankowego ujawniła się jeszcze przed wybuchem kryzysu w Grecji. Dała o sobie znać już w 2007 r. podczas krachu na rynku kredytów hipotecznych, udzielanych w USA osobom o niskiej wiarygodności kredytowej (subprime loan) i po upadłości banku Lehman Brothers w latach 2007–2008. Od tego czasu nigdy – i to pomimo przeprowadzanych później stress-testów – nie zajęto się tą sprawą należycie.
W ostatnich tygodniach kilka ważnych osobistości dość jednoznacznie wypowiadało się na temat konieczności utworzenia unii bankowej i opracowania zasad polityki bankowej, które będą obowiązywały w całej unii walutowej. Wśród tych osób jest Christine Lagarde, dyrektor zarządzająca Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Jej wypowiedzi są zgodne z poglądami wyrażanymi wcześniej przez przedstawicieli funduszu.
Christine Lagarde stwierdziła 17 kwietnia, podczas posiedzenia MFW poświęconego przyszłości regulacji finansowych:
„Po to by zerwać sprzężenie zwrotne występujące między obligacjami rządowymi a bankami, w większym niż dotąd stopniu trzeba ryzyko w systemie bankowym ponosić wspólnie, ponad granicami państwowymi. W bliskiej przyszłości mógłby pomóc mechanizm, obejmujący swym działaniem cały obszar euro, który umożliwiłby bezpośrednie angażowanie się w bankach. Później, unia walutowa wymagałaby wsparcia w postaci silniejszej integracji finansowej. Powinna ona przybrać formę ujednoliconego nadzoru. Przeprowadzone przez nas analizy sugerują, by była to jedna instytucja zajmująca się kontrolowaną likwidacją banków, z zastosowaniem wspólnych mechanizmów zabezpieczających typu backstop i ze wspólnym funduszem ubezpieczeń depozytów”.
Podobny pogląd wyraził później w Parlamencie Europejskim Mario Draghi, prezes Europejskiego Banku Centralnego. W jego przeświadczeniu „kwestia stabilizacji finansowej to bezdyskusyjnie wspólny obowiązek w unii walutowej”. Mario Draghi uważa także, że „zapewnienia dobrego funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej wymaga wzmocnienia systemu nadzoru bankowego oraz rozwiązań na poziomie ponadpaństwowym, europejskim”.
Wielu teoretyków przyglądających się obecnej sytuacji zgodnie twierdzi, że jeżeli europejska unia walutowa ma być trwała, nieodzowna jest unia bankowa wraz z jakąś formą unii fiskalnej. Jest to także konieczne, aby wyjść z obecnego kryzysu. Na razie jednak zbyt wiele nie zdziałano, chociaż w ubiegłym roku powołano Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority).
Hiszpania stanowi tu najlepszy przykład. Madryt mógł wystąpić do europejskiego funduszu stabilności finansowej, EFSF, o kredyt celowy, aby przeprowadzić rekapitalizację banków hiszpańskich. Postanowił jednak działać samodzielnie. Upaństwowiona więc została bankrutująca Bankia, jeden z największych banków Hiszpanii. Doszło do nowej serii odpisów, z powodu powiązanych z nieruchomościami aktywów banków, a to wywołało kolejną falę sceptycyzmu inwestorów.
Integracja polityki bankowej jest jednak z kilku powodów kwestią trudną. Wielka Brytania, najważniejsze europejskie centrum finansowe, nie należy do strefy euro i nie chce się godzić na jakiekolwiek ograniczanie jej niezależności w sprawach nadzoru bankowego. Niektóre państwa członkowskie nadal starają się wspierać swoje największe banki lub chronić powiązania lokalnego sektora bankowego z miejscowymi politykami, bo dzięki tym więzom banki stają się w praktyce instrumentami polityki przemysłowej państwa.
Rządy, borykające się z problemami wielkiego zadłużenia, mogą także wywierać naciski na banki krajowe, aby kupowały obligacje skarbowe. Tego typu działanie nazwano represjami finansowymi. One również utrudniają wprowadzanie zmian. Oczywiście, utworzenie unii bankowej może spowodować pojawienie się kontrowersji dotyczących wspólnego ponoszenia ryzyka finansowego czy też transferów transgranicznych.
Przez te ograniczenia państwa europejskie nie potrafią zgodnie zmierzać do trwałej unii bankowej. Przywódcy europejscy chętnie dyskutując o tym, jak zapobiegać kryzysom w przyszłości, często nie chcą przyznać, że kryzys mamy obecnie. Wykorzystywana przez nich frazeologia służy ukazywaniu fikcyjnego świata, w którym finanse są stabilne, bodźce gospodarcze zgodne z przyjętymi zasadami odpowiedzialności społecznej i odczuciami moralnymi, a władze doskonale wiedzą, jak funkcjonuje system finansowy.
Konieczność wypracowania dobrej, wspólnej polityki, staje się w świetle ich wypowiedzi wybrykiem fantazji, luksusem. Europie pilnie tymczasem potrzeba zarządzania kryzysowego i mechanizmów zapewniających przetrwanie.
Nie ma wątpliwości co do trzech zasadniczych kroków, które należy zrobić.
Po pierwsze, banki, w możliwie największym stopniu, muszą dzielić ryzyko. Nie ma uzasadnienia dla rekompensowania przez rządy państw europejskich strat wszystkim wierzycielom upadających banków, w tym wierzycielom głównym nie posiadającym zabezpieczeń (tak było na razie we wszystkich przypadkach w Europie, z wyjątkiem dwóch banków w Danii i kilku maleńkich banków w innych państwach) oraz podporządkowanym (tak się działo prawie we wszystkich sytuacjach). W USA postąpiono inaczej. Niemal we wszystkich przypadkach wierzyciele musieli ponieść ogromne straty wskutek restrukturyzacji.
Wyjątki są nieliczne, najgłośniejsze to sprawy Bear Stearns, Fannie Mae, Freddie Mac, AIG i koncernów motoryzacyjnych. W Europie należałoby unikać niewłaściwych bodźców, przez które to nie wierzyciele ponoszą koszty bankructwa banków, ale podatnicy. Działa w tym wypadku wiele złożonych czynników prawnych i finansowych, ale ostateczna decyzja jest jednak wyborem politycznym.
Po drugie, Europa potrzebuje mechanizmów umożliwiających restrukturyzację banków bez konieczności polegania na władzach państwowych, które nie wywiązały się z obowiązku nadzoru. W tym celu trzeba powołać doraźny zespół złożony ze specjalistów od restrukturyzacji, którzy będą mogli szybko podjąć interwencje i zarządzać odpowiednimi aktywami odziedziczonymi, reprezentując cały obszar euro. Takich instrumentów na razie w Unii nie ma. Jako przykłady można podać utworzoną w Szwecji, w 1992 r., Agencję Wspierania Banków, albo – ustanowioną w kontekście innych problemów, gdyż po zjednoczeniu Niemiec – agencję powierniczą Treuhandanstalt.
Po trzecie, i jest to kwestia najpilniejsza, nie można dopuścić do panicznego wycofywania depozytów z banków detalicznych. Najlepszym rozwiązaniem byłyby jednoznaczne gwarancje EFSF (albo agencji, która ma zastąpić ten fundusz) dla wszystkich systemów ubezpieczenia depozytów, działających w państwach strefy euro. Dzięki takiej „reasekuracji wkładów” zwiększyłaby się integracja eurolandu, a przy tym natychmiast wzrosłoby zaufanie do europejskich banków.
Rzecz jasna, należałoby także utworzyć sprawne struktury nadzoru bankowego, aby nie dopuścić do pokusy nadużyć, czyli wykorzystywania stworzonych zabezpieczeń do bardziej ryzykownych działań bankierów. Połączenie tych różnorodnych elementów w system, gwarantujący spójną europejską politykę bankową, zajmie oczywiście sporo czasu. W obecnej sytuacji nie trzeba się jednak zajmować dopracowaniem detali, można to zrobić później. Dziś konieczne jest zaangażowanie się w proces tworzenia unii bankowej szybko i zdecydowanie.
Autor jest ekspertem brukselskiego think-tanku Breugel i Peterson Institute for International Economics w Waszyngtonie.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org. Tłumaczenie za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
