Po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej będziemy mieć nadzorcę z prawdziwie europejskim mandatem. Zmniejszy to arbitraż regulacyjny i usunie narodową stronniczość. W rezultacie zwiększymy zaufanie do banków i nadzoru w całym systemie finansowym - powiedziała szefowa ogólnoeuropejskiego nadzoru Daniele Nouy (Fot. PAP)
Przypomnijmy, że pod koniec zeszłego roku ustanowiony został nadzór (Single Supervisory Mechanism – SSM) przy Europejskim Banku Centralnym (EBC) nad ponad 120 największymi bankami strefy euro. Podlegają mu spółki-matki niemal wszystkich największych polskich banków. Państwom spoza strefy euro złożono ofertę przystąpienia do SSM na zasadzie bliskiej współpracy.
W tym roku Parlament Europejski uchwalił system uporządkowanej upadłości i likwidacji banków (Single Resolution Mechanism) z ogólnoeuropejską Radą mającą podejmować decyzje, czy i jak bank należy zlikwidować; z niewielkim funduszem mającym wspierać te procedury i z zasadą obowiązkowego pokrycia kosztów upadłości przez właścicieli i wierzycieli. To drugi filar unii bankowej. Jeśli któryś kraj przystępuje do SSM, podlega także procedurom SRM. Trzecim filarem miał być ogólnoeuropejski fundusz gwarantowania depozytów, ale – przynajmniej na razie – fundusze takie mają powstać jedynie na szczeblu krajowym.
Równocześnie w tym roku EBC rozpoczął w bankach, które ma od listopada nadzorować, przegląd jakości aktywów (AQR). Powinien on pokazać, gdzie są największe obszary ryzyka, które banki mają stabilne podstawy, a które będą musiały zostać zlikwidowane. Wyniki tego badania, podobnie jak stress-testów, które są też już przygotowywane, mają być podane do publicznej wiadomości przed przejęciem nadzoru przez EBC. W jakiej formule – tego jeszcze nie wiadomo. Nasza Komisja Nadzoru Finansowego – uznając że to niepowtarzalna okazja, aby polski sektor uwiarygodnić – zdecydowała, że w AQR i stress-testach zgodnych z metodologią EBC weźmie udział 15 największych polskich banków.
– To będzie wielki test dla sektora – powiedział na niedawnym IV Europejskim Kongresie Finansowym (EKF) w Sopocie dyrektor w KNF, Andrzej Reich.
W miarę jak postępuje AQR polscy nadzorcy mówią o nim z rosnącym entuzjazmem – zarówno o metodologii, jaki i o współpracy z nadzorem przy EBC. Równocześnie stanowisko innych państw nienależących do strefy euro przechodzi ewolucję. Wiceprezes Narodowego Banku Rumunii Bogdan Olteanu, cytowany przez romania-insider.com, powiedział, że jego kraj, pomimo „bardzo skomplikowanych instytucjonalnie reform legislacyjnych, jakie muszą nastąpić, aby przenieść część suwerenności Rumunii do Unii Europejskiej”, zamierza od przyszłego roku przystąpić do unii bankowej, którą określił jako „strefę euro plus”.
Jeszcze więcej daje do myślenia stanowisko Danii, która – obok Wielkiej Brytanii – jest jednym z zaledwie dwóch państw, które zadeklarowały, że w ogóle nie zamierzają zastępować lokalnej waluty przez euro. Ewolucję duńskiego stanowiska zasygnalizowała minister gospodarki tego kraju Margrethe Vestager.
„Musimy wziąć pod uwagę zdolność do konkurowania duńskich banków. Jeśli nie przyłączymy się, ryzykujemy wyższe stopy procentowe, których (koszt) zostanie przeniesiony na konsumentów” – powiedziała Margrethe Vestager, cytowana przez gazetę Jyllands-Posten i portal cphpost.dk.
Według duńskiej minister przyłączenie jej kraju do unii bankowej byłoby nie do zaakceptowania, jeśli nie miałby on wpływu na jej kształt. Dodała jednak, że pomimo początkowych obaw, iż kraje spoza strefy euro nie będą mieć żadnego wpływu, istnieją przesłanki wskazujące na to, że kompromis, który umożliwi wpływ krajów spoza strefy euro na unie bankową, może zostać znaleziony. „Byłby to ruch, który przyniesie korzyści wszystkim” – powiedziała.
Mimo powstawania przez ostatnie trzy lata w wielkich sporach, bycia efektem bardzo daleko idących kompromisów i znajdowania się w ogniu niejednokrotnie słusznej i dogłębnej krytyki – unia bankowa zaczyna zyskiwać wiarygodność.
– Po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej będziemy mieć nadzorcę z prawdziwie europejskim mandatem. Zmniejszy to arbitraż regulacyjny i usunie narodową stronniczość. W rezultacie zwiększymy zaufanie do banków i nadzoru w całym systemie finansowym – powiedziała w końcu czerwca szefowa ogólnoeuropejskiego nadzoru Daniele Nouy w wystąpieniu w Dublinie.
Oczywiście – można powiedzieć – nic dziwnego, że szefowa nowej instytucji dba o jej dobry wizerunek. Tylko że rację zaczynają jej przyznawać także ci, którzy mieli dotąd wiele wątpliwości.
– Skoro (unia bankowa) została ustanowiona, może łatwo wzmocnić zaufanie do europejskiego sektora bankowego i Dania będzie miała z tym problem, pozostając na zewnątrz – powiedziała duńska minister.
W Unii nastąpi podział na trzy grupy: państwa będące w strefie euro i należące do unii bankowej obowiązkowo, kraje spoza strefy euro, które przystąpią na zasadzie bliskiej współpracy oraz te, które do unii nie przystąpią. Jak widać, ostatnia grupa będzie coraz mniejsza. Pytanie dotyczy zatem tego, czy topniejąca grupa państw pozostających poza unią bankową będzie w stanie przekonać rynki o wiarygodności swoich systemów bankowych w dłuższym okresie. Przypomnijmy, że tej argumentacji używał już dwa lata temu prezes szwedzkiej grupy Nordea Christian Clausen, przekonując rząd swojego kraju, by zmienił sceptyczne stanowisko wobec unii bankowej.
– Przystąpienie ma sens dla podmiotów wierzących w przyszłość integracji Unii Europejskiej. Następuje poważna fragmentacja rynków finansowych w Europie. Jeżeli będziemy uważać, że fragmentacja będzie trwać, korzyści dla wszystkich będą znacznie niższe. Państwa będą musiały się zastanowić, czy ich własne systemy są wystarczająco wiarygodne – mówił podczas IV EKF Bernhradt Speyer. starszy doradca finansowy Senatu Berlina.
Stanowisko naszego rządu było dotąd takie: poczekajmy, aż unia bankowa nabierze ostatecznego kształtu, aż zacznie działać, a dopiero potem zrobimy bilans korzyści i kosztów i podejmiemy decyzję. Jednak unia bankowa powstaje nieco inaczej. Gotowe są już ramy prawne, działają lub niebawem zaczną działać powołane przez nie instytucje. Ale poza tym wszystkim szczególne znaczenie będzie miała wdrażana przez nie praktyka. Taka właśnie, jaka tworzy się w trwającym procesie AQR.
– Wspólne zespoły nadzorcze wprowadzają współpracę na zupełnie nowy poziom. Trwa praca nad udoskonalaniem nadzoru – powiedział podczas Kongresu s Sopocie Peter Walsh, wicedyrektor jednego z pionów nadzoru przy EBC.
Podobnie będzie w przypadku uporządkowanej upadłości i likwidacji banków (resolution). Prawo daje powstającej Radzie Resolution liczne narzędzia do likwidacji banków. Które z nich zostaną zastosowane i w jakich sytuacjach? O tym zdecyduje praktyka. Gdyby zlikwidowana miała być np. spółka-matka któregoś z polskich banków, to warto być w Radzie Resolution i przekonywać ją do przyjęcia rozwiązań mniej kosztownych dla polskiego sektora.
– Z resolution kłopot polega na tym, że nie jesteśmy w stanie przeprowadzić kontrolowanego eksperymentu. Przekonamy się jak działa, kiedy już zadziała. To może nastąpić niemal jutro, albo dopiero za 10 lat – powiedział podczas Kongresu Andrzej Reich.
Unia bankowa nie jest tworem skończonym, ale pod względem kształtowania się praktyki może nim nie być jeszcze przez wiele lat. Co więcej, istnieją liczne niejasności jeśli chodzi o kompetencje unijnych władz nadzorczych. Wskazał na to na początku lipca Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO), instytucja powołana do kontroli i rozstrzygania zgodności z prawem wydatkowania pieniędzy UE.
„Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) nie ma wystarczających uprawnień, by podejmować lub egzekwować decyzje w sprawie konwergencji praktyk nadzorczych i rozwiązywać spory pomiędzy krajowymi organami nadzoru” – napisano w komunikacie ze sprawozdania ETO. A właśnie EBA miałaby rozstrzygać spory pomiędzy nadzorem kraju spoza strefy euro, a Radą Prezesów EBC, która ostatecznie akceptuje lub nie decyzje podejmowane przez SSM. Przypomnijmy, że państwo spoza strefy euro miałoby swojego przedstawiciela w ciałach decyzyjnych SSM, ale nie miałoby takiego w Radzie Prezesów EBC.
Co więcej, ETO zaznaczył, iż z nowym podziałem kompetencji ustanawiającym SSM i przekazującym nowe zadania EBA „wiąże się (…) ryzyko, że zadania i obowiązki EBA i EBC nie będą w pełni jasne i będą się nakładać”. Czy to dobry argument dla patrzących sceptycznie na unię bankową? Nie do końca, bo Trybunał stwierdza, że wiele kwestii powinno być rozstrzygniętych w ramach ustaleń pomiędzy samymi instytucjami. Ten, kto w nich będzie, będzie miał wpływ na te ustalenia.
„Zdaniem Trybunału skuteczny ogólnounijny nadzór bankowy wymaga jasnego podziału ról i zakresu odpowiedzialności pomiędzy EBA, EBC i krajowymi organami nadzoru – zarówno tymi, które uczestniczą w mechanizmie SSM, jak i tymi, które w nim nie uczestniczą. Aby uniknąć ryzyka nakładania się zadań oraz niejasności co do kompetencji poszczególnych organów w niektórych obszarach, Trybunał zaleca, by kwestie te doprecyzowano w przepisach lub w protokołach ustaleń. Trybunał zaleca również, by ustanowić procedury umożliwiające ścisłą i regularną współpracę oraz wymianę informacji pomiędzy tymi organami, ze zwróceniem szczególnej uwagi na okres przejściowy do momentu pełnego wdrożenia mechanizmu SSM” – napisano w cytowanym komunikacie.
Pierwsza wątpliwość – wyrażana już od dawna, także przez przedstawicieli KNF – dotyczy trybu podejmowania decyzji. Niekorzystny jest brak reprezentanta w Radzie Prezesów EBC, ale ta sytuacja może się zmienić tylko po wejściu do strefy euro. Czy możliwe jest rozwiązanie gwarantujące, że tak kluczowe decyzje jak przyznawanie licencji bankowej lub zgoda na fuzje i przejęcia będą podejmowane z uwzględnieniem interesów kraju spoza strefy euro? Na razie nie wiadomo.
Druga kwestia dotyczy płynności, jakiej EBC dostarcza bankom ze strefy euro. Gdyby nie ona, liczne instytucje musiałyby już upaść. W sytuacji kryzysowej instancją ratunkową byłby wówczas krajowy bank centralny.
– Proponujemy, żeby EBC dawał płynność także krajom spoza strefy euro. Pada odpowiedź: „tego się zrobić nie da”. Trzeba poszukać rozwiązań, które te niedogodności będą neutralizowały – mówił podczas Kongresu Andrzej Reich.
– Banki z państw będących w drugiej grupie odczują, że są poza mechanizmami strefy euro. Nie będą miały dostępu do taniego pieniądza ani mechanizmów stabilizacyjnych. Postrzeganie rynku, takiego jak polski, może się zmienić przez to, że nie mamy dostępu do potencjalnych działań stabilizacyjnych EBC – dodała Iwona Kozera, partner w firmie doradczej E&Y.
Być może rozwiązaniem tego problemu byłoby wprowadzenie zasady, że EBC zawiera umowy z krajowymi bankami centralnymi dotyczące dostarczania płynności, a obejmujące także swapy na walutę potrzebną do jej zapewnienia.
– Myślę, że pewne rozwiązania dotyczące płynności będą przyjęte z korzyścią dla krajów spoza strefy euro – powiedział podczas Kongresu Mario Nava, dyrektor pionu instytucji finansowych w Komisji Europejskiej.
Trzecia wątpliwość dotyczy grup płynnościowych. Zgodnie z unijnym prawem nadzór europejski będzie liczył płynność na poziomie skonsolidowanym. Skoro płynność będzie liczona dla grupy, oznaczać to może, że spółka zależna może mieć ją w pewnym momencie w niewystarczającym stopniu. Gdyby pojawiły się kłopoty, a spółka-matka nie oszacowałaby niezbędnej płynności lub spóźniła się z jej dostarczeniem, taki bank musiałby być wspomagany przez krajowy bank centralny. W sytuacji, która jest obecnie, KNF nie zgodziłaby się na wejście polskich banków do grup płynnościowych.
– Największym praktycznym problemem jest to, że jako kraj poddajemy się reżymowi decyzji grup płynnościowych. Nie możemy wtedy stworzyć bezpiecznych granic płynnościowych wokół sektora bankowego w kraju – mówiła Iwona Kozera.
Nie mniejszą obawę budzą w końcu transgraniczne przepływy kapitałowe pomiędzy matkami a córkami. Spowodowały one w Polsce bańkę na rynku walutowych kredytów hipotecznych. Po wybuchu kryzysu banki-matki rozpoczęły delewarowanie, co rodziło obawy o głębokie wycofanie finansowania z polskich banków.
– SSM będzie przyglądał się też przepływom transgranicznym. To stwarza szansę na minimalizację szoków w przyszłości – powiedział na Kongresie członek zarządu Europejskiego Banku Centralnego Yves Mersch.
Nie wiadomo jednak, w jaki sposób EBC mógłby takim szokom zapobiegać. Podobnie jak nie wiadomo, na jakim szczeblu miałyby zapadać decyzje dotyczące zmian oczekiwanych przez państwa spoza strefy euro – w ustaleniach bilateralnych, wielostronnych czy też poprzez nowelizację unijnego prawa.
Koncepcji powołania unii bankowej towarzyszyły wielkie, nawet buńczuczne słowa. Europejscy politycy trzy lata temu mówili, że będzie to bazooka (określenie spopularyzowane przez Nouriela Roubiniego obrazowo pokazujące, ze do walki z kryzysem finansowym trzeba użyć wyrzutni pocisków, przyp. red.), której ostrzał zmiecie potężną fale kryzysu. Dziś wiadomo, że były to deklaracje na wyrost. Banki wciąż mają ogromne portfele długów rządowych, długów gospodarstw domowych i firm. W wielu krajach jakość tych długów jest coraz bardziej wątpliwa. Rumieńców nabiera dyskusja, co z nimi zrobić i kto ma za nie zapłacić. Unia bankowa tego problemu nie rozwiąże, tak jak nie zapobiegnie możliwym kryzysom w przyszłości.
Nie znaczy to jednak, że nowa sieć bezpieczeństwa, której tworzenie wciąż trwa, nie może spełnić ogromnie ważnej funkcji w stabilizowaniu europejskiego systemu finansowego. Dlatego ponowne przemyślenie miejsca Polski na tej mapie jest bardzo potrzebne.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
