Mario Nava, foto: Komisja Europejska
Obserwator Finansowy: Czy wyobraża pan sobie, że wielki europejski bank (too-big-to-fail) na podstawie prawa wprowadzonego przez dyrektywę BRRD zostanie poddany procesowi uporządkowanej likwidacji?
Mario Nava: Zdecydowanie tak. Nie powinniśmy zapominać, że BRRD kładzie nacisk na etap planowania uporządkowanej upadłości i likwidacji banku (resolution). Na tym etapie kluczowym elementem jest ocena możliwości skutecznego przeprowadzenia procesu resolution. W jej ramach organ resolution ma oceniać zakres, w którym możliwe jest zastosowanie wobec banku narzędzi uporządkowanej upadłości i likwidacji na podstawie określonych kryteriów. Kryteria te odnoszą się precyzyjnie do realności i wiarygodności procesu, któremu może być instytucja poddana. Jeśli nie byłoby możliwe skuteczne przeprowadzenie tego procesu, organ resolution ma szeroki zakres uprawnień do żądania i podejmowania samodzielnie wszelkich niezbędnych działań, by stało się to możliwe. Może np. wymagać od banku zbycia określonych aktywów, zaprzestania pewnej działalności, zmian statutowych lub zmian struktury operacyjnej.
Czy fundusz upadłościowy banków jest wystarczający, aby sprawnie przeprowadzić proceW bezpiecznym syss upadłości i likwidacji wielkiej instytucji?
Fundusz będzie działać w nowym kontekście regulacyjnym. Mówimy o środowisku, w którym banki są przedmiotem nowych wymogów ostrożnościowych, ściślejszej kontroli ze strony Europejskiego Banku Centralnego i mają obowiązek przygotowania planów naprawczych. Ponadto dyrektywa BRRD i mechanizm uporządkowanej upadłości i likwidacji banków SRM zmieniły paradygmat z bail-out na bail-in, czyli ratowania instytucji nie z publicznych, ale z prywatnych pieniędzy. Regulacje BRRD i SRM wprowadzają zasadę, że kiedy inicjowany jest proces resolution, akcjonariusze i wierzyciele muszą w pierwszej kolejności pokryć straty upadającego banku (bail-in). Fundusz będzie interweniować jedynie w razie konieczności, po uprzednim zastosowaniu mechanizmu bail-in. Rozporządzenie SRM nie ustanawia na tym etapie wspólnotowego wsparcia finansowego dla procesu upadłości i likwidacji banków (backstop), ale Fundusz może zaciągać pożyczki na rynkach. Rozporządzenie przewiduje również, że Rada Resolution we współpracy z państwami członkowskimi opracuje sposoby zwiększenia mocy pożyczkowej Funduszu.
Czy procedury decyzyjne w Radzie Resolution są w obecnej postaci wystarczająco efektywne i gwarantują szybkość oraz sprawność działania?
Proces podejmowania decyzji jest przedstawiany jako bardzo skomplikowany. Jednak w rzeczywistości może być bardzo prosty. System jest oparty na silnej Radzie Resolution. Od chwili, gdy Rada decyduje o rozpoczęciu procesu resolution, do momentu, gdy decyzja nabiera ostatecznej mocy po jej zatwierdzeniu przez Komisję Europejską lub Radę UE, powinno upłynąć od 24 do 32 godzin. Rola każdego podmiotu uczestniczącego w procesie decyzyjnym jest jasno określona, a ustalone krótkie terminy umożliwiają szybkie decyzje.
Rada UE ma prawo wnieść sprzeciw wobec procesu resolution, który przyjęła Rada Resolution, ale wyłącznie na wniosek Komisji Europejskiej. Tak więc, jeśli Komisja zgadza się z opinią Rady Resolution, proces decyzyjny powinien się zakończyć w ciągu 24 godzin od jego zainicjowania. Nawet jeżeli Rada UE się sprzeciwi, proces decyzyjny powinien zamknąć się w ciągu 32 godzin.
W odniesieniu do podejmowania decyzji w Radzie Resolution proces ten też powinien być szybki, gdyż większość decyzji będzie podejmowana na sesji wykonawczej. Rola sesji plenarnej – na której reprezentowane są wszystkie krajowe organy resolution państw członkowskich unii bankowej – jest ograniczona do szczególnych przypadków: decyzji o wykorzystaniu Funduszu Resolution powyżej określonego pułapu, podniesieniu składek ex post lub pożyczeniu środków na rynku.
Czy pakiet regulacji (CRD IV/ CRR, BRRD, SSM, DGS) stwarza szansę, żeby przerwać błędne koło niestabilności fiskalnej i finansowej?
Unia bankowa i nowe ramy regulacji finansowych spowodują, że rynek kredytowy będzie bardziej zintegrowany, a banki europejskie powrócą do swojej pierwotnej funkcji, czyli udzielania kredytów firmom i osobom prywatnym. SRM przyczyni się do przerwania wzajemnej zależności rządy-banki i zapewni harmonizację zastosowania mechanizmów resolution bez względu na to, w jakim kraju znajdują się upadające banki.
Na rządach krajów UE może spocząć obowiązek ratowania upadających banków, przynajmniej w okresie, gdy Single Bank Resolution Fund nie będzie wystarczająco „napełniony” czy też „uwspólnotowiony”. Czy to nie pogłębi tego błędnego koła?
Przede wszystkim należy przypomnieć, że Fundusz Resolution ma być wykorzystywany tylko po wcześniejszym zastosowaniu mechanizmu bail-in do wysokości 8 proc. pasywów banku. Straty do tego poziomu będą absorbowane przez akcjonariuszy i wierzycieli przed wykorzystaniem Funduszu. Próg 8 proc. jest bardzo wysoki, jeśli porównać go do rzeczywistych strat, jakie banki poniosły w wyniku kryzysu finansowego. W latach 2008-10 tylko jeden bank miał straty przekraczające 8 proc., a średnia dla wszystkich innych banków to ok. 3 proc. Dlatego prawdopodobieństwo wykorzystania Funduszu Resolution nie jest wysokie.
Ponadto należy dodać, że zanim będzie on wystarczająco skapitalizowany i uwspólnotowiony może – w razie konieczności – pozyskać dodatkowe środki z sektora bankowego. Może też pożyczać środki na rynku. W tym celu rozporządzenie SRM przewiduje, że niezwłocznie po jego wejściu w życie, państwa członkowskie uczestniczące w unii bankowej i Radzie Resolution zaczną opracowywać sposoby zwiększenia mocy pożyczkowych funduszu.
W okresie przejściowym finansowanie pomostowe może również być dostępne ze źródeł krajowych, wspieranych przez opłaty bankowe, lub fundusz ESM, zgodnie z ustalonymi procedurami. Finansowanie to zostanie w pełni spłacone z wkładów ex post sektora bankowego, a zatem nie będzie mieć żadnego wpływu na podatników.
Czy regulacje bankowe stanowią wystarczający grunt, żeby banki zaprzestały delewarowania i zwiększyły podaż kredytu dla gospodarki?
Odporny i dobrze regulowany system bankowy jest ważnym czynnikiem w zapewnieniu podaży kredytu dla gospodarki. Dlatego tak ważne było to, że decydenci europejscy podjęli zdecydowane kroki w kierunku wzmocnienia systemu bankowego oraz zapewnienia zaufania inwestorów i deponentów. Propozycjom legislacyjnym Komisji Europejskiej towarzyszyła ocena skutków wpływu regulacji na wzrost gospodarczy. Regułą jest, że KE ocenia wpływ regulacji w kontekście cyklu koniunkturalnego. Szczególna uwaga jest skierowana na dostępność finansowania dla inwestycji długoterminowych.
Zarówno Bazylea III, jak CRD IV i CRR nie zmieniają zasad pozwalających bankom wyceniać ryzyko w oparciu o modele wewnętrzne. Tymczasem wielu ekonomistów sądzi, że to właśnie te zasady Bazylei II były przyczyną bańki kredytowej, która doprowadziła do nadmiernego zadłużenia prywatnego i publicznego w krajach Południa i do kryzysu. Czy nie trzeba będzie tego zmienić?
Główny problem podnoszony w związku z pozwoleniem bankom na korzystanie z modeli wewnętrznych jest taki, że mają one dużą swobodę w konstruowaniu tych modeli i mogą próbować manipulować modelami w sposób, który pozwoliłby im obniżyć wymogi kapitałowe. Niedawny kryzys finansowy jest czasem przedstawiany jako uzasadnienie tych obaw.
Nie całkiem zgadzam się z takim wnioskiem. Gdy wybuchł kryzys finansowy, banki nie zaczęły jeszcze używać modeli wewnętrznych do obliczania wymogów kapitałowych. Przepisy unijne dotyczące stosowania modeli wewnętrznych zaczęły obowiązywać dopiero na początku 2008 roku.
Zarówno w UE, jak i na arenie międzynarodowej, dokonane zostały bardzo znaczne wysiłki, aby lepiej zrozumieć jak banki stosują modele wewnętrzne i na ile spójne są osiągane w ten sposób wyniki, to znaczy, jakie wymogi kapitałowe są efektem zastosowania tych modeli.
I nie zapominajmy, że wraz z nadzorem SSM przy Europejskim Banku Centralnym wszystkie wewnętrzne modele banków podlegających SSM zostaną zatwierdzone przez ten sam organ nadzorczy, co powinno rozwiać wątpliwości.
Podobne obawy wyrażane są jeśli chodzi o przypisanie wagi ryzyka zero dla długu rządowego. Jaka jest pańska opinia?
Po pierwsze, należy zauważyć, że waga ryzyka zero nie jest czymś specyficznym dla Unii. Jest to zasada bazylejska, która została implementowana w UE.
Banki mają w bilansach dług publiczny z różnych powodów, i nie sądzę, żeby waga ryzyka była głównym czynnikiem determinującym ich zachowania w tym zakresie. Niemniej jednak uważam, że w kontekście zależności banki-rządy potrzebna jest analiza sposobu traktowania długu publicznego w przepisach prawa. Wymaga to ostrożnego i całościowego podejścia, które uwzględni wszystkie aspekty zarządzania ryzykiem w bankach, w tym ryzyka koncentracji i ryzyka płynności. W motywie 84 dyrektywy CRD IV przypomina się, że kontrola ryzyka koncentracji jest bardziej skuteczna niż waga ryzyka dla tych ekspozycji, biorąc pod uwagę ich rozmiar i trudności w kalibracji wymogów w zakresie funduszy własnych. Co więcej, trzeba również pamiętać o możliwych konsekwencjach dla szerszego systemu finansowego.
Jakie kolejne działania KE mogłaby podjąć, żeby zwiększyć bezpieczeństwo systemu finansowego w Unii oraz zapewnić transfer kredytów dla gospodarki?
Czeka nas długa droga, aż bardziej bezpieczny i stabilny system finansowy zapewni lepszą transmisję kredytu dla gospodarki. Bardziej stabilny system oznacza również, że banki będą mniej skłonne wykorzystywać dźwignię finansową. Ich rola w finansowaniu gospodarki pozostanie najważniejsza, ale z pewnością zmniejszy się z obecnych 75-80 proc. udziału w pośrednictwie finansowym. Musimy towarzyszyć tej transformacji, wspierać rozwój finansowania na rynku kapitałowym, żeby był on bardziej atrakcyjny dla małych i średnich przedsiębiorstw, a MŚP były bardziej atrakcyjne dla inwestorów. Musimy też opracować narzędzia umożliwiające rynkom kapitałowym lepsze działanie, na przykład za sprawą wykorzystania wysokiej jakości sekurytyzacji.
Jakie są argumenty, by kraje, takie jak Polska, będące poza strefą euro, zdecydowały się wejść do unii bankowej?
Unia bankowa jest obszarem siły i stabilności finansowej. Z kolei siła sektora bankowego ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego w UE.
W unii bankowej banki są nadzorowane centralnie na poziomie europejskim i na tym poziomie następują procesy resolution. Gwarantuje to, że jednolite zasady nadzorcze (single rulebook) i zasady resolution są stosowane w taki sam sposób do instytucji kredytowych w strefie euro oraz w państwach członkowskich spoza strefy euro, które zdecydują się przystąpić do unii bankowej. Uczestnictwo w unii bankowej zapewnia wprowadzenie spójnych wewnętrznych modeli, spójnego nadzoru bankowego, a także przewidywalnych, spójnych i bezstronnych decyzji, jako że kompetencje w zakresie resolution są skoncentrowane w rękach jednego organu, Rady Resolution. Ponadto siła Single Resolution Fund jest znacznie większa niż krajowych funduszy.
Zasady SRM są zaprojektowane w taki sposób, aby mogły mieć potencjalnie zastosowanie we wszystkich 28 państwach członkowskich. Konkretnie oznacza to, że kiedy państwo spoza strefy euro postanawia przyłączyć się do unii bankowej, to jest traktowane w taki sam sposób, jak państwo będące częścią systemu od pierwszego dnia. W tej sprawie 26 państw członkowskich (w tym osiem spoza strefy euro) podpisało odpowiednie porozumienie.
Mario Nava jest dyrektorem ds. instytucji finansowych w Dyrekcji Generalnej Rynku Wewnętrznego i Usług Komisji Europejskiej. Mario Nava był gościem IV Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie (23 -25 czerwca 2014 r.).
Rozmawiał: Jacek Ramotowski
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
