Komisja Europejska pokazała swoje karty w sprawie unii bankowej - są bardzo słabe (CC BY European Commission)
Według czwartkowych, nieoficjalnych doniesień PAP, Komisja Europejska (KE) wspólnie z Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) szukają nowego sposobu na to, by zmniejszyć niechęć krajów spoza strefy euro do ogłoszonego w Brukseli projektu unii bankowej. Ta wiadomość nie dziwi, bo unia bankowa w znanej nam formie jest dla krajów spoza eurostrefy kompletnie nieatrakcyjna. Mogą do niej przystąpić, ale bez prawa głosu, jedynie na zasadzie obserwatorów.
Bruksela chce, by kraje spoza euro mogły mieć większe, „bliskie prawu głosu”, uprawnienia w radzie nowego wspólnego nadzoru bankowego. Nie wiadomo o jakie uprawnienia dokładnie chodzi, ale cel jest jasny: zmniejszenie ryzyka, że kraje spoza euroklubu będą aktywnie kontestować lub wręcz blokować proces przyznawania uprawnień nadzorczych EBC. Bo jest całkiem realne ryzyko, że sam tylko „nadzór z etykietą EBC” oraz wgląd w finanse europejskich grup bankowych to dla krajów spoza eurogrupy za mało, by na unię bankową patrzeć z entuzjazmem. A przecież właśnie entuzjazmu i rozpędu temu projektowi dziś brakuje najbardziej.
Komisja Europejska, ogłaszając projekt unii bankowej, nieprzypadkowo postanowiła nie rozgrzebywać tematów wzbudzających największe kontrowersje – np. kto ma się składać (i według jakich zasad!) na wspólny, unijny system gwarancji depozytów oraz jak dokładnie miałyby wyglądać „policyjne” uprawnienia unijnego nadzoru, czyli m.in. nakładanie na akcjonariuszy banków obowiązku ich dokapitalizowania. Rozpętanie dyskusji na te tematy oznaczałoby koniec szans na jakikolwiek kompromis, a Bruksela w dzisiejszych czasach kompromisu i sukcesu potrzebuje jak tlenu. Ogłoszono więc de facto tylko pierwszy etap unii bankowej, zakładający objęcie nim wszystkich 6 tysięcy banków w strefie euro, powierzając wspólny nadzór Europejskiemu Bankowi Centralnemu.
To wystarczyło, by projektu nie utrącono na starcie, ale jeśli prześledzić reakcje przedstawicieli rządów i branży finansowej w poszczególnych krajach, to trudno się oprzeć wrażeniu, że o wspólny mianownik – nawet jeśli mówimy tylko o wstępnym etapie budowania unii bankowej – będzie koszmarnie trudno.
Najwięcej zastrzeżeń zgłaszają Niemcy, którym nie podoba się jedno z głównych ustaleń Komisji Europejskiej – że unia bankowa będzie dotyczyła wszystkich banków, a nie tylko tych „systemowych”, czyli kilkudziesięciu największych, działających transgranicznie. Z niemieckiego punktu widzenia – któremu zresztą nie sposób odmówić logiki – skoro istotą unii bankowej ma być zapobieganie globalnym kryzysom, to warto skupić się na nadzorowaniu tylko tych największych grup bankowych, które mają pod kontrolą najwięcej pieniędzy. To one mogą stać się instytucjami z kategorii „too big to fall” i to do ich ratowania w przyszłości mogą być zmuszeni europejscy podatnicy.
Jest to pogląd na pierwszy rzut oka sensowny, ale z łatwością można znaleźć dla niego kontrargumenty. To nie największe banki, ale średniaki bądź niewielkie banki regionalne – w swej masie gromadzące nawet kilkanaście procent aktywów branży bankowej – bywają pierwszymi ofiarami kryzysów. To Bankia, bank z drugiej ligi, jest obecnie ratowany przez hiszpański rząd. To regionalne kasy oszczędnościowe tego kraju (największe z nich mają aktywa porównywalne z naszym PKO BP, ale jak na warunki hiszpańskie nie należą do gigantów) są najbardziej „napompowane” niewiele wartymi nieruchomościami, wycenianymi w bilansach znacznie powyżej ich prawdziwej wartości.
Inna rzecz to rozstrzygnięcie dylematu, czy z bocianiego gniazda europejskiego nadzoru, zamontowanego w Brukseli lub Frankfurcie, jest sens oglądać przez lornetkę banki niesystemowe w różnych krajach, zamiast pozostawić tę czynność nadzorom lokalnym. Niemcy uważają, że nie, ale oczywiście ich pogląd ma i drugie dno. Niemcy są największym, obok Hiszpanii, tak zdecentralizowanym dużym rynkiem bankowym w strefie euro. Tak jak w Hiszpanii są owe słynne „cajas„, tak w Niemczech jest mnóstwo niedużych banków regionalnych, specjalistycznych, spółdzielczych, hipotecznych, czy kas oszczędnościowych. Na ponad 2 tysiące banków działających w Niemczech łącznie niemal 1,9 tys. to te lokalne, regionalne (z tego ponad 1,2 tys. to spółdzielcze, ponad 400 to tzw. Sparkassy, a 200 to banki lokalne). Reszta to prywatne banki, ale tylko trzy naprawdę duże (w tym Deutsche Bank i Commerzbank).
Jaka jest ich sytuacja wiedzą tylko niemieckie władze i lokalny nadzór. I w interesie Angeli Merkel jest żeby tak już zostało. Wprawdzie od upadku hipotecznego banku Hypo Real-Estate w 2008 r. minęło trochę czasu, ale trudno uwierzyć, by regionalne niemieckie banki dziś były już wolne od trupów w szafach. We Francji lub Włoszech struktura branży bankowej jest inna – jej rdzeń, gromadzący większość kapitału, stanowią trzy-cztery wielkie banki. We Włoszech są to m.in. Intesa i UniCredit, we Francji BNP Paribas, Credit Agricole, Societe Generale. Rola lokalnych banków jest niewielka. Stąd też wyjątkowa niechęć Niemiec, by unią bankową i wspólnym nadzorem obejmować wszystkie banki strefy euro. Niemcy po prostu mogą na tym najwięcej stracić.
Jeśli postawę Niemiec określimy jako „sceptyczną”, to opinie o unii bankowej, które można usłyszeć w londyńskim City musielibyśmy nazwać miażdżącymi. W Londynie pomysł unii bankowej od początku uważano za poroniony i jego ograniczenie wyłącznie do państw strefy euro skwitowano latem nawet z pewną ulgą. Ale tylko na chwilę, bowiem nawet jeśli Brytyjczycy znajdą się poza projektem, to nadal będą nim zagrożeni. Nie tylko dlatego, że duża część obrotów generowanych przez banki w City to handel zapewniany przez banki mające siedziby w krajach strefy euro.
Złośliwi mówią, że białe kołnierzyki w City obawiają się nadmiernego wzmocnienia konkurencyjnego centrum decyzyjnego, które powstanie dzięki wspólnemu supernadzorowi. Ale brytyjski opór ma też i bardziej racjonalne przesłanki. Po pierwsze na Wyspach powszechna jest opinia, że supernadzór strefy euro sprzyjać będzie przeregulowaniu branży bankowej. Że biurokraci schowani w wieżowcach EBC będą mieli skłonność, by „na wszelki wypadek” przykręcić śrubę mocniej, niż trzeba. I że znacznie mniej, niż lokalnych nadzorców, będą ich obchodziły lokalne problemy, którymi mogą zaowocować ich decyzje.
Brytyjczycy mają też inny zgryz: ich zdaniem unia bankowa burzy kruchą równowagę, która dziś powoduje, że European Banking Authority (EBA), czyli stowarzyszenie narodowych nadzorów bankowych, jest dość sprawną platformą wymiany poglądów i przygotowywania wspólnych pomysłów regulacyjnych. Powstanie unii bankowej automatycznie spowoduje, że przedstawiciele państw w niej zrzeszonych, na forum EBA będą głosowali wspólnie i przeprowadzą każdy projekt. A ci, którzy w unii bankowej nie są, będą w EBA tylko kwiatkiem do kożucha.
Co prawda Bruksela już zapowiedziała ustanowienie zasad, w ramach których państwa spoza unii bankowej będą mogły blokować niektóre decyzje, ale Brytyjczycy pozostają sceptyczni. Choć na Wyspach pojawiają się głosy, że jeśli wprowadzenie unii bankowej i osłabienie roli Londynu jako europejskiego centum finansowego miałoby być ceną za uniknięcie implozji sektora bankowego w strefie euro, to jest to cena, którą warto zapłacić.
Po przeciwnej stronie barykady stoją Francuzi, którzy aż przebierają nogami, by unię bankową nie tylko wprowadzić w życie, ale też aby dać jej jak najwięcej kompetencji. Paryż domaga się, by jak najszybciej przygotować konkretnych projektów dotyczących m.in. wspólnego systemu gwarancji depozytów. Sugerują wręcz, że to, co ogłoszono niedawno w Brukseli, w ogóle im nie wystarcza. Dlaczego Francuzi, tak czuli na punkcie swojej suwerenności, teraz z wielką ochotą prą do pełnej unii bankowej?
Hipotezy są dwie: pierwsza zakłada, że „uwspólnienie ryzyka” jest dla ich banków dobrym interesem. To przecież francuskie banki stały się chłopcem do bicia rok temu, kiedy okazało się, że Grecja nie spłaci długów. To francuskim bankom agencje ratingowe w pierwszym rzędzie zaczęły ciąć oceny wiarygodności. To ich bankom zaczęto się przyglądać przez lupę, wypominając duże zaangażowanie w obligacje Grecji, czy Włoch. To one wreszcie straciły najwięcej w sensie wartości rynkowej.
Dla Francuzów więc „uwspólnienie ryzyka” to rzecz, która jest polisą ubezpieczeniową na przyszłość, bo nie mają ochoty być znów na cenzurowanym, gdyby – odpukać – kłopoty z refinansowaniem długów znów miała Hiszpania albo Włochy.
Drugi powód, dla którego Francuzi napierają na przyspieszenie budowy pełnej unii bankowej jest ich obawa, że Niemcy chcą temu pomysłowi utrącić łeb. Że zadowolą się nałożeniem „czapki” w postaci supernadzoru EBC na nadzory lokalne, a rozmowy o wspólnym systemie gwarantowania depozytów odłożą na później, co najmniej do niemieckich wyborów na jesieni 2013 r. Proteza w postaci wspólnego nadzoru nie jest dla francuskich banków żadną barierą ochronną, więc pozostawienie jej w takim stanie na dłużej przyniesie – z punktu widzeniu interesów branży bankowej Francji – więcej szkody, niż pożytku.
Wspomniani wyżej Włosi nie są aż tak aktywnymi orędownikami pełnej unii bankowej, ale ich bankierzy wypowiadają się o tym pomyśle pozytywnie. Kilka dni temu Federico Ghizzoni, szef największej włoskiej grupy bankowej UniCredit, oświadczył w wywiadzie dla CNN, że wprowadzenie unii bankowej i wspólnego nadzoru EBC, to doskonały pomysł na „wyeliminowanie nierównowagi” pomiędzy sektorami finansowymi państw strefy euro. Ghizzoni bez ogródek wyznał, że dla niego, szefa banku mającego tylko 38 proc. biznesu we Włoszech, wspólny nadzór i jednolite zasady zarządzania ryzykiem to „duże wsparcie”. Włosi nigdy nie mieli wielkich problemów z pozbywaniem się lokalnych kompetencji na rzecz Brukseli, a teraz uważają, że unia bankowa pozwoli im szybciej rosnąć poza swoim krajem.
W Hiszpanii unia bankowa nie wzbudza wielkich emocji, wątpliwości Hiszpanie zostawiają sobie na później, na razie w głowie mają tylko to, że pod rządami unii bankowej będą mogli dostać 100 mld euro na dokapitalizowanie w bezpośredni sposób swoich banków.
Losy projektu unii bankowej w jakimś sensie leżą też w rękach krajów spoza strefy euro. Choćby dlatego, że zwiększenie kompetencji Europejskiego Banku Centralnego o rolę supernadzorcy wymaga zgody wszystkich członków Unii Europejskiej. Kraje tzw. peryferyjne mają dość długą listę zastrzeżeń. Dla Szwedów głównym problemem jest to, że nowy nadzór będzie mniej poważny i mniej rygorystyczny, za to bardziej podatny na naciski polityczne i skłonny, by ulegać presji eurokratów. Odpowiedzialność za jego funkcjonowanie – w sensie kosztów wynikających z ewentualnych błędów – będzie się gdzieś rozmywała.
Węgrzy, Bułgarzy oraz Rumuni mają Komisji Europejskiej za złe, że buduje „bankową Europę dwóch prędkości”. I chcą – by w razie dołączenia się do nadzoru – mogli nie tylko mieć obserwatorów w radzie nadzorczej EBC. Uważają, że przyłączanie się do unii bankowej bez zabezpieczeń finansowych – np. takich, że pieniądze z ratunkowego funduszu strefy euro, czyli ESM, mogłyby być w przyszłości używane do ratowania także banków spoza strefy euro. Dziś jest to niemożliwe.
Wśród węgierskich dyplomatów pojawia się obawa, że unia bankowa spowoduje niekorzystne zaburzenia dotyczące konkurencyjności w ramach branży bankowej. Ich zdaniem nowy nadzór i unia bankowa uczyni system bankowy eurolandu bardziej konkurencyjnym i z banków w krajach pozostających poza unią bankową zaczną po prostu uciekać depozyty. A inwestorzy będą woleli inwestować w budowanie i finansowanie banków wyłącznie w krajach unii bankowej.
W Polsce najbardziej słychać obawy, że pozostając poza unią bankową sami sobie szkodzimy – bo oddalamy się od jądra integracji europejskiej (taki pogląd wygłosiła m.in. nasza b. komisarz unijna Danuta Huebner). Stanowisko polskie jednoznacznie określił minister finansów Jacek Rostowski, ogłaszając po spotkaniu ministrów finansów krajów Unii na Cyprze, że Polska w obecnej postaci unii bankowej nie popiera.
Zasadnicze wątpliwości wyraża także Komisja Nadzoru Finansowego, która ma obawy o utratę skutecznych narzędzi oddziaływania na zagranicznych właścicieli większości działających w Polsce banków. W zamian Polska niewiele zyskuje. „Kraje spoza strefy euro, w tym Polska, byłyby pozbawione możliwości udziału w systemie na pełnoprawnych zasadach. Rozporządzenie daje im możliwość wejścia z EBC w „bliską współpracę”, jednak w zamian za to, kraje spoza strefy euro nie zyskiwałyby ani automatycznego wpływu na podejmowane decyzje, ani możliwości korzystania przez banki z ewentualnego wsparcia EBC” – komentuje nie bez racji Wojciech Kwaśniak, wiceszef naszej Komisji Nadzoru Finansowego.
Do tych wszystkich punktów zapalnych dochodzi jeszcze jeden, dość podstawowy – czy EBC jest właściwym miejscem, by budować w jego łonie wspólny euronadzór? Owszem, wiele lokalnych nadzorów bankowych też mieści się w łonie banków centralnych, ale tu mamy do czynienia z rodzajem supernadzoru, na który naciski mogą być jeszcze silniejsze, niż na jakikolwiek lokalny nadzór i którego błędy mogą kosztować znacznie więcej. Najwięcej wątpliwości słychać w Niemczech – dość otwarcie wyrazili je niedawno m.in. analitycy DB Research, czyli analitycznego ramienia Deutsche Banku. Ale i w Wielkiej Brytanii niektórzy analitycy nie są entuzjastami budowania euronadzoru wokół EBC.
Jak pogodzić cele EBC dotyczące polityki pieniężnej z tymi wynikającymi z kompetencji nadzorczych? Czy warto narażać autorytet EBC i obarczać go nowymi obowiązkami? Jeśli ten model nadzoru się nie sprawdzi, może to uderzyć w wiarygodność EBC jako kreatora polityki pieniężnej eurostrefy oraz jako koła ratunkowego dla waluty euro. Te zarzuty stosunkowo łatwo zbić, ale są i poważniejsze dylematy.
Immanentną cechą nadzorów bankowych jest to, że mogą stanowić regulacje dotyczące potężnych instytucji finansowych, decydować o ich „być albo nie być”. O ile EBA, czyli europejskie stowarzyszenie nadzorów, działa pod kontrolą Parlamentu Europejskiego, o tyle EBC już jest od niego niezależny. Pojawia się też argument, iż koniecznym elementem każdego systemu nadzoru jest możliwość odwołania się od jego decyzji do sądu administracyjnego, zaś to może być trudne do pogodzenia z niezależnością EBC.
Spór o rolę EBC w unii bankowej zapewne jeszcze powróci, ale będzie tylko dodatkiem do kompletnie rozjeżdżających się dążeń Niemców, Brytyjczyków, Francuzów grających w jednej drużynie z Włochami i Hiszpanami oraz krajów spoza strefy euro, takich jak Szwecja, Polska czy Węgry. Te wszystkie zastrzeżenia łącznie składają się na potężny balast, który powoduje, że ryzyko zablokowania lub okrojenia projektu unii bankowej wydaje się bardzo duże. A prawdopodobieństwo, że unia bankowa nie tylko powstanie, ale też będzie stanowiła nową jakość dla europejskiej branży finansowej, jest bliskie zeru.
Autor jest dziennikarzem Gazety Wyborczej, prowadzi blog „Subiektywnie o Finansach”.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
