Pozorny nadzór nad bankami

25.08.2011
W styczniu z wielką pompą ruszył Europejski Nadzór Bankowy, który ma pilnować, by europejskie banki spełniały „antykryzysowe” standardy. Instytucję paraliżuje jednak gra narodowych interesów, a to obniża jej wiarygodność. – Pracujemy nad stworzeniem ok. 100 szczegółowych wytycznych – mówi Obserwatorowi Finansowemu Andrea Enria, szef EBA.

Lipiec 2010 r. Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego CEBS publikuje wyniki stress testów, czyli badań wytrzymałości na kryzysy 91 największych banków europejskich. Wnioski optymistyczne: tylko siedem banków należy dokapitalizować i to relatywnie niewielką kwotą 3,5 mld euro. Pewni siebie urzędnicy przekazują tę wiadomość „rynkom finansowym”. Mijają dwa miesiące. Okazuje się, że dwa irlandzkie banki, które testy przeszły pomyślnie –  AIB oraz Bank of Ireland – upadną, jeśli nie otrzymają pomocy od państwa. Totalny blamaż CEBS. Do odpowiedzialności za źle przeprowadzone stress testy nikt nie chce się przyznać.

Niemal natychmiast CEBS zostaje zlikwidowany, a w jego miejsce politycy tworzą European Banking Authority (EBA), czyli nowy nadzór bankowy. Uzyskuje on kompetencje, których nie posiadała poprzednia instytucja.

Czy rzeczywiście udało się stworzyć nadzór z prawdziwego zdarzenia i czy pierwsze pół roku działalności Europejskiego Nadzoru Bankowego możemy uznać za sukces?

Banalnie prosty egzamin

Odpowiedź na to pytanie musiałaby być negatywna, gdyby ocenę wystawiać na podstawie tego, jak EBA przeprowadził kolejne, tegoroczne stress testy. Miały być one bardziej gruntowne i wymagające niż te z 2010 r., a okazało się, że banki przechodzą je równie łatwo, co poprzednie.

Na 90 badanych banków jedynie osiem (5 hiszpańskich, dwa greckie, 1 austriacki) egzaminu nie zdało, a nawet ci pechowcy potrzebują jedynie 2,5 mld dodatkowego kapitału. Wszyscy znów są zadowoleni. Tyle, że – jak wskazują eksperci – kryzysowy scenariusz, który opracowano na potrzeby testowania banków jest bardzo łagodny. Po pierwsze założono, że żaden europejski kraj nie zbankrutuje. Po drugie nie zbadano odporności banków na efekt domina, czyli sytuację, w której w wyniku takiego bankructwa następuje finansowa panika, a banki z powodu nagłych braków gotówki, przestają pożyczać sobie wzajemnie pieniądze. Po trzecie założono, że potencjalna recesja w krajach UE będzie przebiegać stosunkowo łagodnie (spadek PKB o 0,5 proc.).

EBA sprawdzało, czy w takich okolicznościach banki będą posiadać zasoby kapitałowe wyższe niż 5 proc. wartości udzielonych kredytów. Dla większości banków nie są to zbyt wygórowane wymagania, zwłaszcza, że w ciągu ostatniego roku zdążyły już dokapitalizować swoje skarbce. W tym również pieniędzmi podatników.

Oczywiście szef EBA, Andrea Enria, przekonuje, że testy tym razem są bardziej surowe, a krytycy „opierają się na punktach wyrwanych z kontekstu”. Przecież, jak twierdzi Enria, banki musiały na przykład po raz pierwszy w historii testów ujawnić niemal wszystkie dane o swoich aktywach, a także o swoim zaangażowaniu w obligacje poszczególnych państw. Wprowadzono też kategorię banków będących na granicy bezpieczeństwa, czyli z kapitałem poniżej 7 proc. akcji kredytowej (okazało się, że jest takich 16.) Zapewnieniom o wiarygodności EBA wierzy sam prezes Europejskiego Banku Centralnego Jean-Claude Trichet.

– Stress testy są bardzo istotne, a ja całkowicie ufam EBA – mówił na niedawnej konferencji prasowej.

Idea słuszna…

Wojciech Kwaśniak, doradca prezesa Narodowego Banku Polskiego, przekonuje, że kontrowersje wokół stress testów nie podważają sensu istnienia EBA. Zresztą opinia głosząca, że jednolitemu europejskiemu rynkowi potrzeba również wspólnego nadzoru bankowego nie jest kontrowersyjna wśród ekonomistów, a tym bardziej wśród – zawsze chętnych do tworzenia nowych urzędów – polityków. Sprawdzanie odporności banków na kryzysy to tylko jedno z zadań EBA. Ta instytucja ma przede wszystkim dopilnować, by do 2019 r. europejskie banki spełniły wymogi stawiane przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, globalną instytucję wypracowującą m.in. zalecenia dotyczące właściwego poziomu kapitału i płynności w bankach.

– Obecnie EBA ciężko pracuje nad stworzeniem ok. 100 szczegółowych wytycznych – informuje Andrea Enria w rozmowie z Obserwatorem Finansowym.

Ich wdrożenie będzie procesem żmudnym, a dla banków bardzo kosztownym.

– Według wyliczeń McKinsey’a koszty wniosą ok. 1,6 bln euro. Ta kwota nie dziwi, europejskie banki były znacznie silniej lewarowane niż amerykańskie i znacznie więcej w Europie mamy takich banków, których aktywa są większe niż PKB ich rodzimych krajów – mówi Wojciech Kwaśniak.

I dodaje, że EBA wyznaczono również cztery konkretne zadania w jakiś sposób podporządkowane temu celowi:

– ustalanie standardów technicznych praktyki nadzoru (np. elementarne wymogi dotyczące wewnątrzbankowych modeli oceny ryzyka związanego z kredytami),

– rozstrzyganie sporów pomiędzy nadzorcami krajowymi,

– egzekwowanie u nadzorców stosowania prawa europejskiego;

– zarządzanie kryzysowe.

Kompetencje EBA są więc teoretycznie rzeczywiście większe niż jego poprzednika CEBS. Na przykład w sytuacji kryzysowej (ogłasza ją Komisja Europejska, gdy dane makroekonomiczne ulegają znacznemu pogorszeniu), EBA ma prawo kierować konkretne zalecenia do instytucji finansowych bez konieczności angażowania w ten proces nadzorów krajowych. Jednak w codziennej praktyce, gdy systemowi bankowemu nie grozi zapaść, nadzory krajowe są wciąż silne i wciąż EBA jest od nich zależny.

W zasadzie EBA nie mógłby się bez nich obejść. Ma w końcu tylko 45 pracowników merytorycznych (docelowo 96), a to zdecydowanie zbyt mało, by na przykład samodzielnie przeprowadzić stress testy.

…ale kiepskie wykonanie

Eksperci twierdzą, że mimo teoretycznie większej mocy sprawczej, w praktyce EBA to instytucja pozbawiona “zębów”.

– Nie ma realnego wpływu na banki, ponieważ jest tak skonstruowana, że tego typu kompetencje pozostają ostatecznie w rękach krajowych organów nadzoru – przekonuje Bob Penn, analityk z międzynarodowej kancelarii prawnej Allen & Overy LPP.

I tak w przypadku stress testów jedyne, co EBA mógł zrobić, to zarekomendować krajowym regulatorom, by ci zmusili banki, które nie przeszły testów do podniesienia kapitału. I tu pojawia się kłopot – krajowi regulatorzy są podatni na wpływ lokalnego lobby bankowego i polityków, którzy z reguły są zwierzchnikami instytucji nadzoru.

– Gdy reprezentanci naro­dowych organów nadzoru decydują, czy postępowanie ich kolegów jest zgodne z unijnym prawem, narodowe interesy zagrażają procesowi podejmowania decyzji. To zagrożenie jest tym poważniejsze, że EBA może wydać bezpośredni nakaz konkretnej instytucji finansowej, a sprzeciw wobec takiej decyzji nie ma mocy zawieszającej. Instytucjom finansowym grozi, że staną się ofiarą walki o narodowe interesy. Naruszeniami unijnego prawa nadzoru przez narodowe organy nadzoru powinny zajmować się niezależne sądy, np. w trybie przyspieszonym – przekonują w opracowanej wraz z Niemieckim Centrum Polityki Europejskiej analizie eksperci założonej przez profesora Leszka Balcerowicza Fundacji Obywatelskiego Rozwoju.

Z kolei w rozmowie z „Dziennikiem Gazetą Prawną” Nicolas Vernon, ekonomista z brukselskiego Instytutu Bruegla twierdzi, że siła narodowych interesów w zasadzie uniemożliwia pozbycie się z systemu bankowego zgniłych jabłek, które wykrywają stress testy.

– Prawdziwa restrukturyzacja musiałaby oznaczać przejęcie chorych banków z jednego kraju Wspólnoty przez zdrowe banki drugiego kraju. Ale partykularyzmy narodowe są zbyt silne, aby na to pozwolić – twierdzi Vernon.

Niestety, EBA zaprojektowano tak, że narodowe interesy faktycznie mogą być przez nią zagrożone. Chodzi o kwestie budżetowe. Mniejsze gospodarki co do zasady będą traktowane na równi z dużymi. Niektóre kosztowne wymogi narzucane w sytuacjach kryzysowych wywołanych przez duże gospodarki będą więc musiały być automatycznie zastosowane w również tych małych pomimo braku takiej konieczności.

– Tymczasem w takiej sytuacji regulacja daje członkom UE prawo do wniesienia sprzeciwu – zawiesza on decyzję EBA, a przecież strata cennego czasu w trakcie kryzysu może wywołać nieodwracalne skutki – twierdzą Eksperci FOR.

Innym problemem związanym z działaniem EBA jest kwestia pozyskiwania poufnych dotąd informacji z instytucji finansowych. Nie każda chce przecież ujawniać skalę i pełny charakter swoich inwestycji, a jedynie całkowita przejrzystość gwarantuje właściwą ocenę „ryzyka systemowego”. Istnieje na przykład obawa, że banki (zwłaszcza niemieckie) są zaangażowane w ryzykowane obligacje państwowa o wiele intensywniej niż to ujawniają. W czasie zeszłorocznych „stress testów”  nawet taki gigant jak Deutsche Bank AG ociągał się z przesłaniem nadzorowi wymaganych informacji.

Jeszcze innym – tym razem politycznym – zarzutem wobec EBA jest podejrzenie, że instytucja ta została powołana wyłącznie po to, by uspokajać inwestorów, że strefa euro nie ma się aż tak źle, jak twierdzą katastrofiści. Innymi słowy – EBA ma być jednym z respiratorów idei monetarnie zjednoczonej Europy. Słyszy się też głosy, że uprawnienia europejskiego nadzoru będą z czasem rosły, tak by móc narzucić – nawet wbrew rozsądkowi – światu finansów przekonanie, że nadrzędnym celem jest utrzymanie euro.

– EBA jest politycznie niezależna. Jego przewodniczący, a także członkowie nie szefują jednocześnie krajowym nadzorom, a to sprawia, że mają na uwadze wyłącznie interes całej UE – twierdzi Enria.

Brzmi to jednak mało uspokajająco.

Czy EBA jest skazany na bycie instytucją nieefektywną? Niekoniecznie.

– Siedem miesięcy to zdecydowanie zbyt wcześnie, by wystawiać EBA jednoznacznie negatywną ocenę. Myślę, że to, czy EBA dobrze realizuje swoją funkcje będzie można ocenić dopiero po 2 latach jego działalności – podsumowuje Wojciech Kwaśniak.

Artykuły powiązane


Tagi

Popularne artykuły