Jeśli unia bankowa, to tylko w całości

14.10.2013
Unia bankowa może być efektywna i dać szansę na przerwanie błędnego koła niestabilności fiskalnej i finansowej tylko, gdy zaistnieją także wszystkie niezbędne elementy: jednolity zbiór przepisów, nadzór, mechanizm upadłości i likwidacji banków oraz system ich finansowania. Wejście do niej byłoby korzystne dla Polski – mówi Bernhard Speyer do końca września dyrektor Deutsche Bank Research.

Bernhard Speyer


Obserwator Finansowy: Czy strefa euro potrzebuje unii bankowej i dlaczego?

Bernhard Speyer: Powodem prac nad unią bankową jest chęć osiągnięcia dwóch celów. Pierwszy to utrzymanie jednolitego rynku usług finansowych, a drugi – przerwanie błędnego koła niestabilności fiskalnej i finansowej. Osiągnięcie pierwszego jest nierealne w warunkach istnienia tzw. „trójcy niemożliwej”, czyli swobodnego przepływu kapitału, stabilności finansowej i nadzoru krajowego.

Albo UE wprowadzi ponadnarodowe struktury nadzorcze, albo musi zrezygnować z korzyści ekonomicznych, jakie przynosi integracja rynków finansowych lub też cierpieć z powodu powtarzających się ataków niestabilności finansowej. Potrzeba osiągnięcia drugiego celu wynika z doświadczenia ostatniego kryzysu, który pokazał w drastyczny sposób, że powiązania między fiskalną i finansową niestabilnością są oczywiste.

Czy unia bankowa może pomóc w przerwaniu tego błędnego koło niestabilności fiskalnej i finansowej?

W zasadzie ma potencjał, żeby przerwać to błędne koło. Ale do tego potrzebne są dwie rzeczy. Pierwsza – banki muszą mieć geograficznie zróżnicowane struktury aktywów i finansowania, a zwłaszcza nie mogą trzymać zbyt wielu długów rządów swoich własnych krajów, a krajowe organy nadzoru muszą im to umożliwić. I druga – koszt czyszczenia bilansów upadłych banków i systemu bankowego nie może spaść wyłącznie na budżety krajowe. W praktyce obecne plany unii bankowej znacznie odbiegają od tego ideału. Zwłaszcza obecne propozycje uporządkowanej upadłości i likwidacji banków (resolution) nie zawierają prawie żadnych elementów międzynarodowego podziału kosztów.

Mamy do tej pory tylko jeden z elementów unii bankowej, wspólny nadzór SSM przy Europejskim Banku Centralnym. Czy to wystarcza dla zapewnienia bezpieczeństwa?

Unia bankowa może zadziałać tylko wtedy, gdy wszystkie niezbędne elementy – jednolity zbiór przepisów (Single Rule Book), jednolity mechanizm nadzoru (SSM), jednolity  mechanizm resolution (SRM) oraz system jej finansowania – zaistnieją w tym samym czasie.

Jeśli nie zostanie to zrealizowane, sytuacja pozostanie niestabilna i potencjalnie niebezpieczna. Co najważniejsze, ponadnarodowy nadzór nie będzie wiarygodny bez ponadnarodowych rozwiązań resolution oraz ich finansowania. Podobnie paneuropejski nadzór nie jest możliwy bez Single Rule Book. W przeciwnym razie spowoduje zakłócenia konkurencji.

Wyrażane są liczne oczekiwania, że ocena jakości aktywów banków (balance sheet assessment, BSA), której ma dokonać EBC, wyjaśni, jaka jest naprawdę sytuacja w europejskim systemie bankowym. Jaka jest Pańska opinia?

Istotnie, przegląd sumy bilansowej może być wydarzeniem znacząco wpływającym na  rynek. W rzeczywistości istnieją powody, aby oczekiwać wzrostu niepewności zarówno w okresie przygotowań, jak i po BSA. Przed BSA banki i inwestorzy będą pozostawać w niepewności, co do konkretnych zasad BSA i – co za tym idzie – przewidywanych wyników. EBC wydał dotąd tylko kilka ogólnych wskazań dotyczących zakresu BSA, ale reszta jest niewiadomą.

Jeszcze większa niepewność da o sobie znać w okresie po BSA. Bo – jak EBC słusznie i wielokrotnie podkreślał – warunkiem wstępnym, który powinien być zrealizowany przed rozpoczęciem BSA, jest jasna odpowiedź na pytanie, w jaki sposób ma nastąpić dokapitalizowanie banków, w których BSA zidentyfikuje niedobory kapitałowe. Jednak dotychczas rządy krajowe nie przedstawiły takich odpowiedzi.

Koszty SSM będą relatywnie niewielkie, ale kiedy mówimy o SRM, zwłaszcza o funduszu resolution lub systemu gwarantowania depozytów, koszty są już bardzo wysokie. Kto ma za to zapłacić?

Proszę zwrócić uwagę, że koszty bardziej efektywnego nadzoru, jak również bardziej kompleksowych rozwiązań restrukturyzacyjnych należy zawsze rozpatrywać w odniesieniu do kosztów upadłości banków, a nawet systemowych kryzysów bankowych. W porównaniu do tych kosztów, które historycznie wahają się od 3 do 30 proc. PKB, nowe rozwiązania nie wydają się zbyt kosztowne.

Jest jasna zasada, że SSM, a nawet bardziej SRM mają być „neutralne fiskalnie”. Innymi słowy, podatnik nie ponosi ciężaru. Oczywiście mówimy o SRM, gdzie priorytetem jest ratowanie banków przez akcjonariuszy i wierzycieli (bail-in), a nie ze środków publicznych (bail-out).

W konsekwencji koszty przyszłych kryzysów bankowych mają ponosić akcjonariusze i wierzyciele. A koszty ex ante finansowania funduszy naprawczych czy systemu gwarantowania depozytów (DGS) są ponoszone przez akcjonariuszy banków w postaci niższych zysków.

Czy to możliwe, że na rządach poszczególnych krajów spocznie obowiązek zajmowania się swoimi upadłymi bankami bez uciekania się do pomocy funduszy naprawczych w innych krajach?

Jest rzeczywiście bardzo prawdopodobne, że będą musiały to robić, ponieważ jest bardzo wątpliwe, iż będzie możliwość transgranicznego korzystania z krajowych funduszy naprawczych. W odpowiedzi na propozycje Komisji Europejskiej dotyczące transgranicznego wykorzystania krajowych funduszy resolution (w projekcie dyrektywy BRRD) oraz ustanowienia paneuropejskiego funduszu naprawczego (w SRM) państwa członkowskie zajęły jasne stanowisko, że nie wspierają takich rozwiązań.

Stwarza to kolejny problem. Jest oczywiste, że niektóre państwa członkowskie nie będą w stanie zgromadzić wystarczających funduszy resolution, ani nie będą miały wystarczającej swobody fiskalnej, by dokapitalizować upadłe banki. To może również wywołać kolejną falę niepewności w strefie euro.

A jak może wyglądać system gwarancji depozytów (DGS)?

Państwa członkowskie, jak również – uczciwie mówiąc – wiele banków i ich stowarzyszenia – wszystkie one dały jasno do zrozumienia, że wspólne wykorzystanie istniejących krajowych systemów gwarancji depozytów jest w tej chwili politycznie nie do przyjęcia. Podkreśliły to nawet silniej niż w przypadku funduszy naprawczych. W świetle tego stanowiska nie jest możliwe, by DGS stał się częścią rozwiązań finansowych, koniecznych dla uwiarygodnienia systemu nadzoru.

Jakie będą tego konsekwencje?

Kraje, gdzie system gwarancji depozytów nie jest teraz wiarygodny, czy to ze względu na niedostatek finansowania ex ante, czy z powodu braku wiarygodnego wsparcia fiskalnego, są narażone na niestabilność i odpływy depozytów, gdyby tylko pojawiły się wątpliwości, co do zdolności do przetrwania poszczególnych banków lub całych systemów bankowych.

Czy jest możliwy „plan minimum”, w wyniku którego mogłaby powstać skuteczna unia bankowa?

Jak wspomniałem wcześniej, skuteczność nadzoru zależy od konsekwentnego i skutecznego wprowadzenia kilku współgrających ze sobą i niezależnych elementów. Nie jest możliwe wyodrębnienie jednego z nich.

Jedynym elementem, w przypadku którego wielu obserwatorów – ja również – widzi możliwość elastycznego podejścia, jest integracja systemów gwarancji depozytów. To nie jest krytyczny element w całym systemie. Dlatego przy założeniu, że minimalne normy są spełnione, krajowe systemy DGS mogłyby funkcjonować na dotychczasowych zasadach w początkowej fazie unii bankowej.

Banki narzekają na wysokie koszty nowych regulacji (CRR, CRD IV), nadzoru, mechanizmu resolution itp. Czy zgadza się pan, że powoduje to ryzyko utraty przez nie konkurencyjności w stosunku do systemu bankowości cienia?

Nie ma wątpliwości, że bardziej restrykcyjne regulacje w sektorze bankowym spowodują zmniejszenie konkurencyjności wobec mniej regulowanych segmentów systemu finansowego. Ponadto jest niewielka szansa, że restrykcyjnie regulowane banki będą korzystać z wyższego zaufania deponentów i inwestorów do stabilności systemu bankowego, oczywiście przy założeniu, że obecne zmiany regulacyjne zostaną uznane za użyteczne dla osiągnięcia tego celu. Może tak być, ale tylko dotąd, dopóki deponenci i inwestorzy będą pozostawać wyczuleni na ryzyko, co bez wątpienia będzie się zmieniać w miarę jak pamięć o kryzysie zacznie się zacierać.

Wszystko to sprawia, że ​​tym bardziej ważne są funkcjonalnie i ekonomicznie równoważne działania w sektorze bankowości cienia, regulowanie i nadzorowanie go w taki sam sposób, jak sektor bankowy.

Jakie są konsekwencje wprowadzenia unii bankowej dla suwerenności narodowej państw członkowskich?

Unia bankowa powoduje przeniesienie suwerennych praw z poziomu krajowego na poziom europejski. Jednak nie powinno to być postrzegane jako utrata narodowej suwerenności. Raczej jest to skuteczny sposób, aby odzyskać suwerenność wobec istotnej części gospodarki – systemu finansowego. Jak wspomniałem na początku, pełna suwerenność w zakresie nadzoru finansowego nie jest do pogodzenia ze zintegrowanym rynkiem finansowym. Dlatego też kraje, które chcą korzystać z zalet i korzyści, jakie daje integracja rynku, muszą być gotowe do utworzenia skutecznego systemu nadzoru na poziomie współmiernym do poziomu integracji rynku.

Czy kraje takie jak Polska, pozostające poza strefą euro, powinny wejść do unii bankowej?

W moim przekonaniu w przypadku Polski odpowiedź brzmi zdecydowanie tak z dwóch powodów. Po pierwsze, polski rynek finansowy, w szczególności bankowy jest ściśle powiązany z rynkami innych państw członkowskich nie tylko poprzez fakt, że banki mają zagranicznych właścicieli. Oznacza to, że wystąpienie skutków ubocznych kryzysów, do jakich dochodzi gdzie indziej, jest bardzo prawdopodobne, więc Polska ma naturalny interes w kontrolowaniu tych zagrożeń, a może to robić bardziej efektywnie w unii bankowej niż poza nią.

Po drugie, Polska aspiruje do strefy euro, a gdy w przyszłości przystąpi do niej, stanie się automatycznie członkiem unii bankowej. W świetle tego wydaje się politycznie i instytucjonalnie rozsądne dołączenie od razu, by zdobyć doświadczenia i móc wpływać na ustanowienie systemu od samego początku.

Rozmawiał: Jacek Ramotowski

Bernhard Speyer będzie gościem Kongresu Bankowości Detalicznej, odbywającego się w ramach projektu Europejskiego Kongresu Finansowego 14 października w Warszawie.

OF


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły