Korzyści z polityki makroostrożnościowej widać później niż koszty

11.12.2017
Jeśli podnosi się wymagania dotyczące wkładu własnego dla kredytów mieszkaniowych, to dla kredytobiorców będzie to niewygodne. Jeśli bankom podnosi się wymóg dotyczący bufora kapitałowego mogą narzekać, że ich koszty rosną. A po kilku latach może się okazać, że te wymogi zapobiegły powstaniu istotnych nierównowag na rynku – mówi Olga Szczepańska, dyrektor Departament Stabilności Finansowej NBP.

Dyr. Olga Szczepańska (Fot. NBP)


ObserwatorFinansowy.pl: Na każdej konferencji ekonomicznej od kryzysu z 2008 roku powtarza się zalecenie wprowadzenia nadzoru makroostrożnościowego. Czy gdzieś na świecie on już zadziałał i czemuś zapobiegł?

Olga Szczepańska: Rzeczywiście, Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego rekomendowała wszystkim państwom członkowskim UE ustanowienie polityki makroostrożnościowej wraz ustanowieniem organu odpowiedzialnego za jej prowadzenie. Sama Rada została również powołana w odpowiedzi na kryzys finansowy. Zatem polityka makroostrożnościowa w UE zaczęła funkcjonować, kiedy kryzys finansowy jeszcze trwał, dlatego nie mogła w pełni wykazać swojej skuteczności. Jej wyróżnikiem jest bowiem zapobieganie kryzysom, a nie ich rozwiązywanie. Cała trudność w ocenie skuteczności polityki makroostorożnościowej polega na tym, że nie sposób wykazać, że zapobiegliśmy kryzysowi, który mógł się zdarzyć gdyby nie zostały podjęte działania zapobiegawcze.

W przypadku polityki makroostrożnościowej korzyści są widoczne dopiero po upływie określonego czasu, natomiast koszty są odczuwalne od razu. Jeśli podnosi się np. wymagania dotyczące wkładu własnego (tzw. Loan to Value, LtV) dla kredytów mieszkaniowych, to dla kredytobiorców będzie to niewygodne, bo będą mogli uzyskać mniejsze kwoty kredytu w relacji do zabezpieczenia jakim dysponują. Jeśli bankom podnosi się wymóg dotyczący bufora kapitałowego to one też mogą narzekać, że ich koszty rosną. Dopiero po kilku latach może się okazać, że te wymogi zapobiegły powstaniu istotnych nierównowag na rynku kredytowym, których negatywne konsekwencje dotknęłyby wszystkich. Dlatego w przypadku polityki makroostrożnościowej ważna jest komunikacja – aby wytłumaczyć społeczeństwu i instytucjom finansowym długoterminowy cel jej działania.

W Polsce od 2015 roku nadzorem makroostrożnościowym zajmuje się Komitet Stabilności Finansowej w formule makroostrożnościowej (tzw. KSF-M), który skupia przedstawicieli Komisji Nadzoru Finansowego, Ministerstwa Finansów oraz Bankowego Fundusz Gwarancyjnego pod przewodnictwem prezesa Narodowego Banku Polskiego. To optymalny model?

Nie ma definicji tego, co w tej dziedzinie jest optymalne. Na pewno synergia czterech instytucji jest zaletą polskiego rozwiązania. Naturalny jest udział NBP, bo wszędzie na świecie przyjmuje się, że to bank centralny – choćby ze względu na rozwinięte zaplecze analityczne – powinien odgrywać wiodącą rolę w nadzorze makroostrożnościowym. Bank centralny widzi bowiem, jak kondycja systemu finansowego współgra z gospodarką realną – hamuje lub pomaga w jej rozwoju.

Posługując się porównaniem jednego z ekonomistów MFW: bank centralny widzi cały las, a nadzorca widzi poszczególne drzewa. Tym nadzorcą jest KNF i on uzupełnia wiedzę o kondycję poszczególnych banków, ubezpieczycieli czy innych nadzorowanych instytucji finansowych. Podobna jest rola BFG, który ma od niedawna nowe, ważne uprawnienia, jak np. mechanizm przymusowej restrukturyzacji banków (tzw. resolution). No i jest wreszcie Ministerstwo Finansów, które jako jedyna z tych instytucji posiada inicjatywę legislacyjną i jest regulatorem systemu finansowego.

Wspomniała Pani o nowych uprawnianiach BFG. Fundusz miał do 10 października przesłać bankom ich indywidualne poziomy MREL, czyli minimalne wymogi funduszy własnych i zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji w przypadku przymusowej restrukturyzacji. Co to zmieni w polskim systemie finansowym?

Trzeba podkreślić, że wyznaczenie tych poziomów odbyło się na podstawie wielu informacji i danych dostarczonych przez banki. Mówimy bowiem o procedurach na wypadek przymusowej restrukturyzacji, a to wymaga dodatkowej wiedzy o np. strukturze wewnętrznej banku, dokładnej strukturze finansowania, systemach IT, czy systemach zarządzania ryzykiem. Tworzenie planów jest również dobrą okazją, by organ resolution poznał dogłębnie sposób funkcjonowania banku.

To z kolei może być przyczynkiem do zmian lub dostosowań upraszczających strukturę banku i usuwających przeszkody do przeprowadzenia resolution gdyby zaszła taka konieczność. Plany przymusowej restrukturyzacji tworzone są na etapie prewencji, gdy banki funkcjonują normalnie. A potem, co roku, przegląda się je i aktualizuje. Plany resolution pomagają przygotować się do sprawnego działania na wypadek kryzysu w banku.

Na spełnienie wymogów MREL banki mają czas do 1 stycznia 2023 roku, więc nie jest to chyba paląca potrzeba.

Tak, ale te wymagania powinny skłaniać banki do działania już teraz. MREL, mówiąc najprościej, ma doprowadzić do tego, żeby koszty ratowania banków w procedurze przymusowej restrukturyzacji ponosili jego właściciele i wierzyciele, a nie podatnicy. Drogą do tego jest wcześniejsze budowanie zasobów wewnętrznych banku, które byłyby wykorzystywane na wypadek kryzysu. Banki stoją przed wyborem – czy spełnić te wymogi w formie kapitału, czy poprzez instrumenty dłużne, czyli w praktyce m.in. emisją obligacji podporządkowanych.

Wielka Brytania dała swoim bankom cztery lata na spełnienie wymogów MREL i brakuje podobno tylko 0,5 proc. sumy bilansowej sektora. Wiadomo jak to wygląda w Polsce, jakie są koszty tego rozwiązania?

Koszty dla każdego z banków są różne, w zależności od przyjętej w jego planie resolution preferowanej metody restrukturyzacji banku. Mogę powiedzieć, że NBP, w ramach prac na rzecz KSF-M, wykonał symulację, z której wynika, że w perspektywie kilku lat korzyści z wprowadzenia wymogów MREL przewyższają koszty. I to nawet, gdy liczymy to w ten sposób, że banki spełniają te wymogi głównie za pomocą dodatkowego kapitału, który z natury rzeczy jest droższy od instrumentów dłużnych.

Czemu banki miałyby wybierać droższe rozwiązanie?

To zależy od dotychczasowej struktury finansowania banków i dostępu do rynku długu. Na pozór tańsze rozwiązanie – emisja obligacji podporządkowanych – może być trudniejsze dla niektórych banków i w praktyce droższe. Wszystko przez to, że polski rynek instrumentów dłużnych nie jest jeszcze tak płynny, jak w Europie Zachodniej, więc nie wszystkie banki mogą w dowolnych ilościach oferować obligacje podporządkowane podlegające wymogom MREL.

Można spodziewać się, że najmniejsze z nich zdecydują się na spełnienie tych wymogów poprzez kapitał. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że w przypadku mniejszych banków może wystarczyć łączny wymóg kapitałowy. Dla nich bowiem wystarczy MREL, który będzie miał za zadanie pokrycie strat, ponieważ strategia na ewentualność ich kryzysu to standardowa upadłość. Większe wymogi MREL BFG nałoży za to na większe instytucje, których ewentualna upadłość wiązałaby się z ryzykiem systemowym, dlatego dla nich przewidziane jest użycie jednego z instrumentów resolution.

Największe wymagania będą wobec banków, których plany przewidują konwersję długu na kapitał, czyli tak zwany bail-in. Dla nich MREL ustanowiony będzie na takim poziomie, aby nie tylko zapewnić pokrycie straty, ale również rekapitalizować instytucję do poziomu zapewniającego jej poziom funduszy własnych porównywalny do grupy rówieśniczej, czyli z uwzględnieniem buforów kapitałowych.

Mimo budowy procedur przymusowej restrukturyzacji kilka miesięcy temu znów głośno było o ratowaniu z pieniędzy podatników dwóch włoskich banków – Veneto Banca i Banca Popolare di Vicenza. Dlaczego?

Tam nie doszło do procedury przymusowej restrukturyzacji. To były stosunkowo małe banki regionalne, więc Jednolita Rada ds. Przymusowej Restrukturyzacji, czyli organ resolution dla unii bankowej, oceniła, że banki te nie pełnią funkcji krytycznych na wspólnym rynku europejskim. Włochy uczestniczą w unii bankowej, ale dzięki temu sprawa wróciła na poziom krajowy.

Władze włoskie, w tym Bank Włoch, uznały, że banki te są ważne dla regionu i uzasadnione jest wobec nich zastosowanie pomocy publicznej. W efekcie część aktywów i wszystkie depozyty tych banków zostały przejęte przez bank Intensa z zastosowaniem dofinansowania ze środków pomocy publicznej. Program został zaakceptowany przez Komisję Europejską, ale mimo wszystko użycie pieniędzy podatników wzbudziło już w tym nowym porządku regulacyjnym duże kontrowersje.

Przy procedurze przymusowej restrukturyzacji hierarchia zaspokajania wierzytelności jest taka, że najpierw sięga się po kapitał, później obligacje podporządkowane, następnie obligacje zwykłe, a na końcu dopiero nadwyżki depozytów powyżej 100 000 euro. Co się stanie jeśli i tych środków nie starczy?

Wówczas wejdzie fundusz resolution, na który banki płacą teraz składki. Złotą regułą jest bowiem, że deponent musi być chroniony, a depozyty poniżej 100 000 euro nie mogą być naruszane. To są jednak tylko rozważania teoretyczne, bo tych możliwości jest wiele, a przede wszystkim interwencja nadzorcy powinna być na tyle wczesna, żeby w bilansie banku były jeszcze środki na pokrycie strat.

Po uchwaleniu 10 czerwca 2016 r. Ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, która także w Polsce przewiduje te procedury napotkałem skrajne opinie, że teraz z banków należy wszystkie pieniądze wycofać, a już na pewno powyżej 100 000 euro. Rozumie Pani te obawy?

Ja bym odwróciła to rozumowanie – to po uchwaleniu tej ustawy banki dostały cały zapas regulacji, które umożliwiają im bardziej ostrożne zarządzanie bilansem, mają zwiększone bufory kapitałowe i płynnościowe. Są więc jeszcze bardziej bezpieczne. Zresztą, pozostaje pytanie o alternatywę – ciężko mi wskazać na instrumenty finansowe bezpieczniejsze niż depozyty w banku. Pamiętajmy przy tym, że po europejskim kryzysie finansowym poziom ochrony depozytów zwiększył się w Polsce z 25 000 euro do jednolitego w UE poziomu 100 000 euro, a to w naszych warunkach nie jest mało. Szczególnie, że te 100 000 euro nie przypada na jedną osobę, ale na każdą lokatę w każdym banku i SKOK-u należącym do systemu gwarantowania BFG.

Czy pozytywnym skutkiem regulacji MREL może być również upowszechnienie w Polsce kredytów hipotecznych o stałej stopie procentowej? Banki hipoteczne, które je oferują, nie są objęte wymogiem MREL, więc może ich przybędzie?

Myślę, że MREL jest najmniejszym z możliwych bodźców do tworzenia banków hipotecznych.

To dlaczego PKO BP, Pekao i mBank takie banki już utworzyły?

Należałoby spytać przedstawicieli tych banków. Ja mogę tylko zauważyć, że w Polsce listy zastawne mogą emitować wyłącznie banki hipoteczne. W związku z tym, jeżeli chce się rozwinąć akcje kredytową przy danej bazie depozytowej, to tworzy się bank hipoteczny, do którego można przenieść część kredytów i na tej podstawie mogą być wystawiane listy zastawne, a więc pożądane przez banki długoterminowe finansowanie. Na razie skala tego zjawiska jest jednak bardzo mała – to raptem kilka procent pasywów systemu bankowego w Polsce.

Skoro MREL tego współczynnika nie zwiększy to banki nadal będą finansować 30-letnie kredyty rocznymi depozytami?

To jest specyfika polskiego rynku, że banki mają w bilansach faktycznie tylko proste instrumenty – kredyty i depozyty. Ma to swoje ograniczenia, ale i zalety, o czym przekonaliśmy się podczas kryzysu finansowego. MREL może się jednak przyczynić do tego, że w bilansach banków po stronie pasywów wzrośnie finansowanie długoterminowe, bo z definicji chodzi o instrumenty z zapadalnością powyżej roku. Obligacje podporządkowane są zaś najczęściej dziesięcioletnie.

To wiem już, że banków hipotecznych i kredytów o stałej stopie nie przybędzie w sposób rynkowy. Może KSF powinien wydać rekomendację preferującą ten rodzaj kredytów?

KSF zastanawiał się nad tym przy okazji formułowania opinii do założeń do nowelizacji Rekomendacji S dotyczącej zarządzania ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonymi hipotecznie w zakresie zasad udzielania kredytów hipotecznych na stałą stopę procentową. Szczególnie, że debata publiczna o kredytach mieszkaniowych była i wciąż jest bardzo ożywiona. Niemniej Komitet zwrócił uwagę, że w gospodarce rynkowej nie powinno się promować i wspierać za pomocą bodźców ekonomicznych lub regulacyjnych jednej bądź drugiej formuły ustalania stopy procentowej. Komitet uznał, że kredyty na tzw. stałą stopę procentową nie są pozbawione ryzyka zarówno dla banków, jak i klientów, a także całego systemu finansowego. Większą rolą banków powinno być za to wytłumaczenie klientom, jakie ryzyko wiąże się z potencjalnym wzrostem ich raty przy cyklu podwyżek stóp procentowych, i że jest instrument, który pozwala temu ryzyku zapobiec na pewien czas.

Ale jest też droższy i nikt go nie kupuje.

Owszem, polscy kredytobiorcy są wrażliwi na wysokość bieżącej raty, ale nie jest też tak, że kredyt o stałej stopie jest idealnym rozwiązaniem, którego oni nie widzą. To po pierwsze nie jest kredyt o stałej stopie, ale kredyt o stopie stałej przez pewien okres, średnio 5-letni. Po tym okresie musi nastąpić zmiana oprocentowania i renegocjacja umowy. Po drugie, faktycznie jest on droższy od kredytów o stopie zmiennej.

To naturalne, bo przy takim kredycie banki zakładają scenariusze wzrostu kosztów pieniądza w czasie i zabezpieczają się kupując odpowiednie instrumenty finansowe. W polskich warunkach trudno zaś o instrumenty zabezpieczające dłuższe niż pięcioletnie, a już na pewno nie ma instrumentów darmowych, które sprawiłyby, że bank nie musiałby wymagać od klientów wyższej marży. Matematyki nie da się oszukać i za ochronę przed ryzykiem ktoś musi zapłacić.

Czyli z punktu widzenia makroostrożnościowego nic się nie stanie jeśli będziemy mieli kredyt tylko o zmiennej stopie?

Nie, jeśli tylko banki będą odpowiednio informować klientów o warunkach obu rodzajów kredytów i przede wszystkim będą wymagać odpowiednich buforów dochodowych tak, aby nawet ewentualny wzrost raty kredytu o stopie zmiennej nie zachwiał możliwością jego spłacania przez kredytobiorcę. Aczkolwiek dywersyfikacja oferty produktowej powinna być i klienci powinni mieć możliwość wyboru formuły oprocentowania, która bardziej im odpowiada.

A jak Pani ocenia sytuację w Spółdzielczych Kasach Oszczędnościowo-Kredytowych (SKOK)? Banki komercyjne często powtarzają, że ratowanie Kas to duży wydatek dla BFG.

Rzeczywiście, w ostatnim okresie mieliśmy do czynienia z upadłością SKOK-ów, ale wiele kas przeszło proces restrukturyzacji, który zakończył się przejęciem. Siłą rzeczy fundusze BFG musiały być angażowane na wypłatę środków gwarantowanych lub pokrycie straty przez przyjmującego kasę. Z uwagi na niewystarczające zasoby funduszu kas środki przesuwano z funduszu gwarantowania depozytów banków. Tylko, że krytyka tego postępowania jest mało zasadna. Środki BFG są środkami publicznymi, nie są już składkami banków, choć m.in. stamtąd się wzięły. W swoim czasie, przed 2008 r. również NBP wpłacał część składki należnej od banków.

Ponadto, system, w którym możliwe są przepływy między funduszami banków i kas, jest zgodny z założeniami dyrektywy UE dotyczącej gwarantowania depozytów (DGS), która nie zakłada powstawania funduszy sektorowych. Według jej zapisów wszystkie instytucje kredytowe objęte systemem gwarancyjnym płacą składki na jeden fundusz i z jednego funduszu korzystają. Takie rozwiązania obowiązują w innych krajach UE. System ten chroni wszystkich deponentów na równi, a to jest cel nadrzędny. Niewątpliwie buduje to zaufanie deponentów do systemu finansowego i sprzyja stabilności systemu finansowego, z której korzystają również banki.

Rozmawiał Marek Pielach


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test