Kryzys w strefie euro wykazał, że rola banków centralnych w mniejszych krajach wciąż jest istotna (fot. Envato)
W mojej nowej książce (Honohan 2019) staram się uzupełnić ten obraz. Skupiam się w niej na kluczowej roli banku centralnego, dążąc do sformułowania ogólniejszych wniosków na temat właściwego postępowania banku centralnego w małych krajach.
Główną przyczyną kryzysu w Irlandii była niewątpliwie wcześniejsza, niepohamowana ekspansja kredytowa. Nawet gdyby nie było strat banków konieczne były programy naprawcze związane z dziurą w finansach publicznych, spowodowaną brakiem wpływów podatkowych – do tej pory generowanych przez bańkę na rynku nieruchomości. Ta dziura ujawniła także, że obniżone stawki podatkowe i zwiększone wydatki wprowadzone w szczycie koniunktury na rynku nieruchomości, naruszały równowagę przychodów budżetowych.
Straty banków w znacznym stopniu przyspieszyły modyfikację budżetu przez rząd. Gdyby zaufania inwestorów do Irlandii nie podważyło ujawnianie kolejnych gigantycznych strat banków to podwyżki podatku dochodowego i innych danin, cięcia wydatków na usługi publiczne oraz obniżki wynagrodzeń urzędników państwowych można by rozłożyć na dłuższy okres.
Podobnie, program tzw. Trojki (przedstawiciele międzynarodowych kredytodawców: Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego – przyp. red.) nie był przyczyną zaciskania pasa w Irlandii, a wręcz złagodził to. Zanim Trojka wkroczyła do akcji, zdążyło zniknąć 90 proc. miejsc pracy. Udzielając kredytów w warunkach, w których rynek prywatny by się tego nie podjął, program Trojki umożliwił rządowi bardziej uporządkowaną i stopniową realizację dostosowań fiskalnych. Wybór podatków i wydatków do modyfikacji generalnie należał do rządu. Trojka miała swoje propozycje, a niektóre z nich energicznie forsowała, ale zwykle zadowalała się wszelkimi rozsądnymi działaniami, jeśli ich wpływ netto na deficyt budżetowy był wystarczający duży.
To nie waluta euro odpowiada za kryzys irlandzki.
Choć łatwo wskazać słabości wspólnej waluty, to nie ona odpowiada za kryzys irlandzki. Tak jak we wcześniej funkcjonujących systemach walutowych, stan gospodarki zależał od tego, czy bieżąca polityka budżetowa i regulacyjna była dopasowana do danego systemu. W pierwszej dekadzie funkcjonowania wspólnej waluty polityka budżetowa i regulacyjna Irlandii znacznie odbiegała od tego, czego wymagałaby stabilność gospodarki.
Przy tym wszystkim zarządzanie kryzysem strefy euro również było nieudolne. Nawet rządy dysponujące odpowiednim polem manewru za wcześnie odwołały antycykliczne wydatki budżetowe. Reakcja EBC, choć energiczna, początkowo pozbawiona była rozeznania w sytuacji i w skali nadciągającej katastrofy. Działania podjęte zarówno przez EBC, jak i ministrów strefy euro nie były dość przejrzyste i konsekwentne. W wielu przypadkach podejście urzędników, działających po stronie wierzyciela, cechował głęboki krytycyzm i nieufność. Początkowo oficjalne pożyczki dla Grecji, Irlandii i Portugalii były oprocentowane według bezsensownych stóp procentowych. Dopiero z czasem przyjęto racjonalniejsze podejście.
Z perspektywy czasu widać wyraźnie, że europejscy decydenci mogli wybrać dwa diametralnie różne podejścia do kryzysu w strefie euro. Każdy z nich, przyjęty odpowiednio wcześnie, mógłby lepiej się sprawdzić niż ostatecznie obrana ścieżka postępowania. Jeżeli chodzi o straty banków czy dług publiczny Grecji, twarda polityka wyboru albo bankructwo, albo uspołecznienie długu na szczeblu europejskim, mogły pomóc wyjść z kryzysu szybciej i przy niższych kosztach niż przyjęty kompromisowy kurs pośredni.
W przypadku Irlandii, po wygaśnięciu początkowej gwarancji dla banków rząd Irlandii chętnie widziałby zakwalifikowanie strat jako niegwarantowanego długu uprzywilejowanego upadłych banków Anglo i INBS. EBC popełnił błąd, nie dopuszczając do tego (i postąpił niezgodnie z ogólną polityką postępowania naprawczego banków przyjętą później w Europie), co wielu zainteresowanych zrozumiało później. Być może żywią oni nadzieję, że ich przyzwolenie na kompleksowe ustalenia finansowe związane z późniejszą likwidacją, które sprawdziły się w Irlandii lepiej niż oczekiwano, naprawiło szkodę.
Po wprowadzeniu euro pytano czasami, po co jeszcze Irlandii oddzielny bank centralny. Pytanie było zasadne: banki centralne zajmują się pieniądzem i kredytem, a te aspekty irlandzkiej gospodarki od dawna są zglobalizowane. Jednak wspólna waluta nie sprawiła, że krajowe banki centralne stały się zbędne. Przeciwnie, doświadczenie Irlandii zarówno sprzed wprowadzenia euro, jak i ostatnich 20 lat, pokazuje w pouczający sposób, do czego służą banki centralne; co mogą, a czego nie mogą robić (w tym przypadku zarówno na poziomie krajowym, jak i w ramach Eurosystemu).
Podobnie jak w innych krajach, zarządzanie kryzysowe wyprowadziło Centralny Bank Irlandii, od lat przyzwyczajony do pełnienia raczej biernej roli, na nieznane wody. Na pewien czas zyskał istotnie na znaczeniu w gospodarce i społeczeństwie. Podstawowym priorytetem stało się powstrzymanie zapadania kraju w przedłużającą się recesję wywołaną przez nadmierne zadłużenie.
Przyjmując bardziej stanowczą postawę wobec banków komercyjnych, bank centralny przekonał się jednak — co zresztą było udziałem także innych krajów — jak trudnym i żmudnym zadaniem jest skłonienie banków do uznania skali potencjalnych strat, sprawiedliwe, elastyczne i wyważone traktowanie niewypłacalnych kredytobiorców oraz eliminacja drakońskich praktyk tychże wobec klientów, wynikających z zakorzenionego przekonania o swojej instytucjonalnej wyższości.
Skuteczny bank centralny, choćby niewielki, nie powinien być bierny. Utrzymanie stabilności cen i stabilności finansowej, bez względu na to czy ma fundament w postaci stałego kursu walutowego, wymaga determinacji i energii w zapobieganiu działaniom publicznym czy prywatnym, które jej zagrażają. Nie dość zdecydowane lub konsekwentne działania banku centralnego mogą umożliwić pojawienie się niebezpiecznych baniek i innych wydatkowych ekscesów. W tym kontekście trzeba zgłosić zastrzeżenie do powiedzenia, że banki mają charakter globalny, kiedy żyją, ale krajowy, kiedy umierają. Otóż bez względu na globalizację banki mogą ułatwiać, a nawet podsycać bańkę spekulacyjną w kraju. Oznacza to, że nawet w małym kraju należy aktywnie prowadzić krajową politykę makro- i mikroostrożnościową, aby banki nie mogły siać spustoszenia.
W czasie kryzysu bank centralny powinien działać jak zaufany doradca rządu.
Niezależność banku centralnego od rządu nie oznacza obojętności wobec niefinansowych aspektów sytuacji gospodarczej kraju lub zdolności rządu do prowadzenia spójnej polityki makroekonomicznej. Bank centralny jest organem państwa, choć nie rządu. Zdarzają się sytuacje, zwłaszcza w czasie kryzysu, kiedy jest szczególna potrzeba dogłębnego zrozumienia polityki i możliwości rządu, aby bank centralny mógł działać jako zaufany doradca, a także, bez ulegania politycznej krótkowzroczności, współpracować z rządem w celu skuteczniejszego osiągania powierzonych mu celów (Tucker 2018). Dotyczy to również strefy euro, gdzie potencjalny konflikt celów może wymagać ostrożnego postępowania.
Oczywiście bank centralny małego kraju musi rozumieć, że ogranicza go rynek i układy międzynarodowe. Zderzenie z tymi ograniczeniami może skutkować siniakami. Tak więc do sukcesu w realizacji narodowych celów banku centralnego należy dążyć poprzez zręczne poruszanie się w ramach tych ograniczeń, ze szczyptą zachowań rynkowych i międzynarodowej dyplomacji finansowej.
Autor: Patrick Honohan, profesor Trinity College Dublin
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w voxeu.org (tam dostępna jest pełna bibliografia).
Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
