Irlandczycy sami wpędzili się w kryzys

Irlandzki parlament niewielką większością głosów odrzucił we wtorek wieczorem wniosek o wotum nieufności wobec rządu premiera Briana Cowena. Z przedstawionych w ostatnich dniach raportów wynika, że rząd Irlandii  odpowiedzialność za najgłębszy w Europie (obok greckiego) kryzys dzieli z sektorem bankowym, bankiem centralnym i nadzorem finansowym.

Opozycja złożyła wniosek o wotum nieufności kilka dni temu, wskazując że za irlandzki kryzys odpowiedzialna jest tak rządząca konserwatywna partia Fianna Fail, jak i sam premier (rządzi od 2008 r., ale w poprzednim gabinecie był wicepremierem i ministrem finansów).

Irlandia jest jednym z krajów najciężej poturbowanych przez gospodarczą zapaść. Deficyt finansów publicznych w zeszłym roku przekroczył 14 proc. PKB (najwięcej w Unii Europejskiej), bezrobocie wynosi ponad 12 proc., a PKB spadł o 10 procent w ciągu ostatnich dwóch lat. Wszystkiemu winne kłopoty sektora bankowego, które zaczęły się jesienią 2008 roku – według niektórych szacunków całkowity koszt ratowania systemu finansowego może przekroczyć 30 mld euro (przy całej populacji liczącej niewiele ponad 7 mln ludzi).

Dwa raporty

Bezpośrednim pretekstem zgłoszenia wotum było opublikowanie w zeszłym tygodniu dwóch raportów na temat przyczyn przegrzania irlandzkiej gospodarki i – w ślad za tym – kryzysu irlandzkiego systemu bankowego. Z obu raportów wynika jasno, że kryzysowi na Zielonej Wyspie winne są kolejne rządy partii Fianna Fail, a także nadzór finansowy i bank centralny. W Irlandii nadzór i bank centralny połączono parę lat temu w jedną instytucję – Central Bank & Financial Services Authority of Ireland – ale obie te funkcje pełnione są przez osobne części, cieszące się sporą autonomią. W zeszłym roku zapowiedziano, że  nadzór finansowy – z wyłączeniem działań nakierowanych na ochronę konsumentow – ma  zostać całkowicie zintegrowany ze strukturami banku centralnego, gdyż dotychczasowa struktura okazała się dysfunkcjonalna. Natomiast część odpowiedzialna za sprawy konsumenckie zostanie wyłączona jako osobna instytucja.

Wymowa raportów jest tym bardziej miażdżąca, że ich autorów trudno podejrzewać o stronniczość. Pierwszy został przygotowany w irlandzkim banku centralnym pod kierunkiem jego prezesa, profesora ekonomii Patricka Honohana (piastuje swe stanowisko od jesieni zeszłego roku).

Autorami drugiego są niezależni eksperci Klaus Regling i Max Watson. Regling, obecnie prezes brukselskiej firmy konsultacyjnej, był m.in. członkiem powołanej przez kanclerz Angelę Merkel komisji, która w zeszłym roku przedstawiła swe zalecenia dotyczące reform systemu regulacji finansowych. Pracował na wysokich stanowiskach w niemieckim resorcie finansów (m.in. był odpowiedzialny za wprowadzenie euro), w MFW i w Komisji Europejskiej. Jego kolega Max Watson to ekonomista z Oksfordu, pracował także w MFW.

Raporty zostały zamówione w styczniu tego roku przez rząd irlandzki na potrzeby postępowania, które ma wyjaśnić powody irlandzkiego kryzysu bankowego. Przygotowanie raportów i przedstawienie ich irlandzkiemu parlamentowi (co miało miejsce w zeszłym tygodniu) to pierwsza część postępowania. Kolejnym krokiem będzie powołanie specjalnej komisji, która na bazie  przedstawionych raportów przedstawi wnioski z kryzysu bankowego w Irlandii i sformułuje swe zalecenia.

Bańka nieruchomości

W obu raportach powtarza się ocena, że irlandzki kryzys nie został zaimportowany. Inaczej niż miało to miejsce w wielu krajach  świata, został on „wyprodukowany” na miejscu. Kryzys światowy jedynie pogłębił go i utrudnił z nim walkę.  Jak podkreślają Regling i Watson, w Irlandii nie było problemu skomplikowanych technicznie konstrukcji wehikułów finansowych, na których potknęły się inne ciężko doświadczone przez kryzys państwa.

Przeciwnie – mamy tu do czynienia z „najzwyklejszą klasyczną bańką na rynku nieruchomości”, zwłaszcza nieruchomości komercyjnych. Kłopoty – jak stwierdza raport Honohana – nie zaczęły się z chwilą, gdy międzynarodowe rynki finansowe straciły ochotę na finansowanie pożyczek udzielanych przez irlandzkie banki.

W rzeczywistości ceny na irlandzkim rynku nieruchomości spadały już od 18 miesięcy, gdy doszło do upadku amerykańskiego banku Lehman Brothers.

Straty na kredytach udzielanych na zakup nieruchomości w samym szczycie nieruchomościowego boomu były więc nieuniknione. Dwa największe banki w kraju, czyli AIB i Bank of Ireland, być może w lepszych czasach dałyby sobie radę nawet bez pomoc rządowej  (w trakcie zeszłorocznego kryzysu irlandzki rząd wydał na ich ratowanie w sumie 7 mld euro). Jednak już Anglo Irish Bank (znacjonalizowany w 2008 roku, łączne koszty jego ratowania mogą przekroczyć 10 mld euro) i Irish Nationwide Building Society (znacjonalizowany kosztem prawie 3 mld euro) były już przed kryzysem na drodze prowadzącej wprost do ogłoszenia niewypłacalności.

Podobny obraz wyłania się także z drugiego raportu. Jego autorzy podkreślają, że podstawową przyczyną irlandzkiego kryzysu bankowego było załamanie długoletniego boomu na rynku nieruchomości, który – podkreślają Regling i Watson – trzeba widzieć w kontekście irlandzkiego cudu gospodarczego lat 90.

W tym czasie „stopa życiowa w kraju najpierw dogoniła, a następnie przegoniła  średnią unijną”. Doświadczone nagłym dobrobytem społeczeństwo sądziło, że wzrost stopy życiowej, ale także wzrost wartości nieruchomości, będzie czymś stałym. Mieszkańcy kraju, który nigdy w swych dziejach nie przeżył załamania na rynku nieruchomości, wierzyli głęboko, że inwestycje w nieruchomości pozostają najbardziej bezpiecznym sposobem oszczędzania.

Walka o rynek i klienta

Z raportu banku centralnego wyłania się taki mniej więcej obraz irlandzkiego rynku bankowego w ostatnich kilku latach przed kryzysem:  boom na rynku nieruchomości spowodował, że zarządy banków skupiły się przede wszystkim na walce o klienta. Przy czym w Irlandii oznacza to nie tylko klienta biorącego z banku  kredyt hipoteczny, ale także – w znacznie większym stopniu niż w Polsce – deweloperów finansujących koszty zakupu gruntu i budowy nieruchomości, także nieruchomości komercyjnych.

W walce o rynek i o klienta banki często nie dbały o zachowanie ostrożności, a ich zarządy notorycznie autoryzowały decyzje kredytowe niezgodne z oficjalnie przyjętymi standardami. Prowadziło to nie tylko do zakumulowania znacznie wyższego poziomu ryzyka, ale także do niejasności – nawet w łonie zarządów banków – co do tego, jaki faktycznie ten poziom jest.

Niezależnie od odpowiedzialności kierownictw banków czy audytorów, pośredników finansowych i innych osób czy instytucji zaangażowanych w proces udzielania kredytów raport Patricka Honohana największą odpowiedzialnością za przekroczenie wszelkich dopuszczalnych granic bezpieczeństwa systemowego obarcza bank centralny i nadzór finansowy.

Ten ostatni zawiódł przede wszystkim dlatego, że skupiał się bardziej na badaniu procedur bankowych niż na tym, jak są one faktycznie przestrzegane. Dopuścił do nadmiernej koncentracji ryzyka w obrębie rynku nieruchomości – zwłaszcza nieruchomości komercyjnych – i nie interesował się tym, jak silna jest ekspozycja poszczególnych banków na ewentualne kłopoty finansowanych przez nie deweloperów.  Generalnie zaś kredytów udzielano po prostu zbyt wiele. Relacja kredytów do depozytów w latach 2007 i 2008 kształtowała się w irlandzkich bankach na poziomie ponad 200 proc., podczas gdy np. w takich krajach jak Hiszpania czy Portugalia wynosiła ona ok. 150 proc.

Bank centralny nie miał też właściwego rozeznania, jeśli chodzi o poziom ryzyka makroekonomicznego, nie mógł więc uwrażliwić  na jego wzrost rządu ani opinii publicznej. Jak piszą Regling i Watson „w połowie dekady boom finansowy i na rynku nieruchomości w Irlandii osiągnął takie stadium – zarówno z mikro-, jak i z makroekonomicznego punktu widzenia – w którym analizy stabilności finansowej powinny zabrzmieć głośnym dzwonkiem ostrzegawczym”.

Nic takiego jednak nie miało miejsca. Jak czytamy w raporcie Honohana publikowane przez bank centralny coroczne raporty o stabilności finansowej (Financial Stability Report) grzeszyły nadmiarem optymizmu, stwierdzając np. jeszcze w grudniu 2007 roku, że na rynku nieruchomości można się spodziewać „miękkiego lądowania”.

W raporcie banku centralnego zwrócono uwagę, że dwie publikacje prasowe Morgana Kelly (znanego ekonomisty, profesora Uniwersytetu w Dublinie) więcej zdziałały dla ostrzeżenia przed nadchodzący kryzysem na rynku irlandzkich nieruchomości niż zapewnienia nadzoru finansowego.

Skuteczności działań nadzoru i banku centralnego nie wspomagało to, że jego pracownicy – jak to określa raport Honohana – dotknięci byli „asymetrią kwalifikacji”. Publiczne instytucje oferowały znacznie mniej atrakcyjne zarobki w porównaniu z sektorem prywatnym, co powodowało negatywną selekcję pracowników nadzoru finansowego. „Trudno było  zapewnić właściwy poziom zatrudnienia w nadzorze, biorąc pod uwagę wysokie pensje i liczne możliwości pracy, jakie można było w tym okresie znaleźć w komercyjnym sektorze finansowym” – czytamy w raporcie.

Wina rządu

Odpowiedzialność za kryzys – uważają autorzy raportów – ponoszą także kolejne rządy, które prowadziły procykliczną politykę fiskalną. Rozmaitymi działaniami (w tym subwencjami czy ulgami podatkowymi) wspierały wzrost bańki nieruchomościowej, która w pewnym momencie stała się jednym z głównych czynników wzrostu gospodarki.

Irlandia wprowadziła ulgi podatkowe od spłat kredytów hipotecznych i wiele zachęt i subsydiów na rynku nieruchomości komercyjnych. Jednocześnie jednak kraj ten jest jednym z nielicznych w Europie bez podatku katastralnego. Rozwijający się i bardzo dochodowy sektor budowlany traktowany był przez rząd jako źródło finansowania publicznych wydatków (dzięki podatkom) i wzrostu gospodarki. Powodowało to sytuację, w której  politycy skłonni byli lekceważyć jakiekolwiek problemy na rynku nieruchomości i kredytów bankowyych.

To zaś – stwierdza raport banku centralnego – prowadziło do umacniania w opinii publicznej wiary w to, że „przyjęcie może trwać bez końca”, podczas gdy „bardziej zdecydowana i mniej procykliczna polityka znacznie zmniejszyłaby potrzebę podejmowania akcji prewencyjnych przez bank centralny”.

Na dodatek kolejne cięcia podatków doprowadziły do głębokiej zapaści w przychodach budżetu, poczynając od 2007 roku. Stało się tak dlatego, że dochody państwowe zostały mocno uzależnione od tych podatków. Wpływy szczególnie silnie spadają w czasach kryzysu – jak podatek od zysków kapitałowych, akcyza czy podatki od zysków firm. Jednocześnie w ogólnej kompozycji przychodów zmniejszało się znaczenie podatku VAT i podatku od dochodów osobistych, które są znacznie bardziej stabilne w dobie kryzysu. W 2006 roku owe „cykliczne” podatki przyniosły 30 proc. przychodów, podczas gdy jeszcze w końcu lat 80. tylko 8 proc.

Ta wysoka wrażliwość budżetowych przychodów na efekty kryzysu uniemożliwiła jakiekolwiek aktywne wsparcie dla gospodarki przez irlandzki rząd w zeszłym roku.

Otwarta licencja


Tagi