Lepsze skuteczne przepisy niż nadmiar regulacji

15.03.2014
Doświadczenia kryzysu finansowego sprawiły, że w moździerzu pełnym najróżniejszych racji, stanowisk, pomysłów i zapatrywań utarło się w skali globalnej przekonanie, że najlepsze co można zrobić dla zapobieżenia rychłej jego powtórce, to opleść sektor finansowy gęstszą siecią przepisów i restrykcji. Na pierwszy rzut oka podejście wydaje się racjonalne, ale czy spełni nadzieje?

Być może propozycje Marcelo Pratesa są właściwą odpowiedzią na nadużycia, przeciw którym protestuje ruch Occupy Wall Street (CC BY Fibonacci Blue)


Ciekawe przemyślenia w tej sprawie nadeszły z Brazylii. Ich autorem jest prawnik brazylijskiego banku centralnego Marcelo Madueira Prates. Zawarł je w pracy z listopada 2013 r. sugerującej w tytule, że przepisy ostrożnościowe dotyczące poszczególnych banków w rodzaju amerykańskiej ustawy Dodda-Franka i standardów kapitałowych opracowywanych w Bazylei nie zdołają zapobiec kryzysom finansowym („Why prudential regulation will fail to prevent financial crises. A legal approach”).

Jako prawnik, autor zauważa przede wszystkim, że nie wystarczy ułożenie i ustanowienie nowych, lepszych – jak się wierzy – reguł, bo przepis trzeba jeszcze umiejętnie stosować oraz egzekwować, a właśnie z tym są zazwyczaj największe problemy. M.M.Prates wskazuje też, że bankowość oparta jest od zarania na zasadzie mnożnika. Na podstawie jednego depozytu ulokowanego w banku kreowane są pożyczki o wartości kilkakrotnie wyższej od jego wartości. Tak zbudowany system, uzupełniony w biznesie o zasadę dźwigni finansowej, czyli rozwoju opartego przede wszystkim na pożyczonych pieniądzach, jest niestabilny z samej swej wewnętrznej natury. Warto też pamiętać stale, że pozostałe składowe naczelne natury zachodniego systemu gospodarczego to spekulacja i ryzyko.

M.M.Prates twierdzi zatem, że szanse na zapobieżenie kolejnym kryzysom głównie na drodze regulacyjnej pojawiłyby się dopiero wtedy, gdyby wprowadzić i wyegzekwować normy wprowadzające stuprocentowe rezerwy na każdy udzielony kredyt i zabronić dźwigni finansowej. To byłby jednak przewrót dziejowy, na który się nie zanosi. W ważkim argumencie za porzuceniem nadmiernych nadziei pokładanych w drobiazgowych przepisach brazylijski prawnik podkreśla więc, że celem obecnej nawałnicy legislacyjnej nie jest bynajmniej ułożenie nowego świata finansów całkowicie oczyszczonego z ryzyka, zaś próby jego regulowania w podziale na ryzyko słuszne i ryzyko nadmierne za pomocą norm prawnych są zajęciem syzyfowym.

Niska (dotychczasowa i spodziewana) skuteczność regulacji jest również następstwem zasady, że fakty poprzedzają normy (ex facto ius oritur). Jeśli prawo powstaje na podstawie faktów uprzednich to szykowane dziś paragrafy, artykuły i ustępy nie uchronią nas przed następstwami nieuchronnych innowacji z nadchodzącej przyszłości. Inaczej mówiąc, nie można uregulować dzisiaj czegoś, co pojawi się dopiero jutro lub pojutrze i nie wiemy jak będzie skonstruowane, jak będzie działać i czym grozić. Można się w dodatku spodziewać, że w dążeniach do maksymalnej skuteczności, każda nowinka pojawiająca się w finansach i bankowości będzie podlegała gruntownej weryfikacji przedwdrożeniowej pod kątem „odporności” na ograniczenia wprowadzone w Bazylei, ustawą Dodda-Franka, czy każdym innym przepisem.

Pojawia się więc groźba czegoś w rodzaju zimnej wojny i wyścigu zbrojeń, gdzie w odpowiedzi na atak przepisem pod numerem kolejnym np. 10321 bis/2014 nastąpi kontratak, dajmy na to z użyciem derywatów nowej generacji.

Przeregulowanie jak zerwanie gwintu

Amerykańska ustawa Dodda-Franka liczy w zależności od czcionki i interlinii od prawie tysiąca do ok. dwóch tysięcy stron. Drobiazgowość tego i podobnych jemu aktów ma dwa oblicza. Z jednej strony ustalane są szczegółowe normy i wskaźniki dla każdego niemal produktu bankowego i najdrobniejszego przejawu działalności finansowej, a z drugiej okazuje się, że nie da się ułożyć definicji i algorytmów na wszystko. Nie potrafiąc zejść w wielu sprawach na poziom szczegółu i konkretu, prawodawcy uciekają w „słuszność”, czyli we wzniosłe i bełkotliwe zarazem pustosłowie oraz dęte ogólniki. Powstaje duże pole dowolnych interpretacji oraz zbyt wiele uprawnień zyskują niewybieralni urzędnicy odpowiadający zbyt często jedynie przed Bogiem i historią, co – jak dowodzi praktyka z każdej szerokości geograficznej – zawsze jest dla zwykłych ludzi diablo niebezpieczne.

W przeciwdziałaniu opresji wynikającej z nadmiernej dowolności interpretacji odbywa się zacieśnianie pola poprzez drobiazgowe normowanie zachowań tam wszędzie, gdzie jest to możliwe. To też ma jednak swoje wielkie słabości. Wystarczy w takim przypadku nazwać coś inaczej, niż napisane jest w przepisie, albo zmienić cechę czegoś i od razu bardzo szczegółowa norma już nas nie dotyczy. Zbyt duża liczba szczegółowych regulacji prowadzi również do wzrostu współczynnika bezkarności. Dzieje się tak dlatego, że w systemach demokratycznych nie ma takich urzędów i organów, które byłyby w stanie prześwietlić każdą instytucję pod kątem każdego z tysięcy przepisów. Przeregulowanie jest zatem jak zerwanie gwintu – kręci człowiek śrubokrętem i kręci, a śruba pozostaje luźna.

Wszystko to nie oznacza oczywiście, że regulacje są niepotrzebne. W obecnej formie są i zapewne nadal będą w dużej mierze nieproduktywne, ale paradoksalnie mają też swoje dobre strony. Świadomość, że skuteczność kagańca prawnego nakładanego na banki i inne instytucje finansowe może być bardzo problematyczna służy co mądrzejszym ludziom w ten sposób, że wzmaga ich ostrożność i nieufność oraz oducza niefrasobliwości w poruszaniu się po bezkresach finansów. Ludzie rozsądni i roztropni poradzą sobie zatem z większością wyzwań, ale co z dominującą wyraźnie resztą?

Zamiast legislacji drobiazgowej legislacja skuteczna

W opinii M.M.Pratesa, w dążeniach do zapobiegania kryzysom finansowym skupiać się należy na ich konsekwencjach, ponieważ pytanie nie brzmi, czy będzie następny, lecz kiedy nastąpi? W imię pragmatyzmu odwodzić zatem należy regulatorów od syzyfowego trudu pracy legislacyjnej opartej na zgłębianiu przyczyn poprzednich kryzysów, a namawiać ich w zamian do skupiania się nad metodami ograniczania skutków następnych wstrząsów.

Alternatywą rozbudowanych przepisów opracowanych na podstawie lekcji z przeszłości może być utkanie sieci bezpieczeństwa, w którą wpadaliby nazbyt drapieżni, zachłanni, czy tylko niedostatecznie ostrożni bankierzy, bankowcy i finansiści każdej innej maści. Zglobalizowany system finansowo-bankowy podatny jest na zarazę w takim samym stopniu, jak tonące w brudzie miasta średniowiecza. M.M.Prates nie próbuje jednak naśladować starożytnego Augiasza, a proponuje jedynie coś w rodzaju elementarnych zasad higienicznych.

Pierwsza z nich to pierwszeństwo dla deponentów. Ochrona wkładów osób oszczędzających lub przechowujących zasoby finansowe w bankach ma znaczenie zasadnicze w zapobieganiu panikom na rynkach finansowych. W opinii brazylijskiego pomysłodawcy, systemy ubezpieczania depozytów muszą być finansowane przez same instytucje finansowe. Podobnie powinno być z funduszami awaryjnymi służącymi do wspomagania firm z sektora finansowego będących w kłopotach płynnościowych, a w razie konieczności do finansowania ich likwidacji.

Gdy nadchodzą naprawdę wielkie problemy, składkowe fundusze gwarancyjne są jednak zazwyczaj stanowczo za małe. Główny ciężar uzdrawiania banków w ogromnych tarapatach spoczywać zatem powinien na ich właścicielach i kredytodawcach. Byłby to zatem model „bail-in”, w którym regulator-nadzorca nie czekałby na opinię organów statutowych zagrożonej instytucji finansowej, a zmuszałby je do uzupełnienia kapitałów, spisywania aktywów i temu podobnych drastycznych kroków ujętych w uzgodnionym wcześniej schemacie. Na wypadek konieczności zakończenia działalności, czekać musi na podorędziu przygotowany zawczasu plan, np. w formie tzw. testamentu za życia, czyli „living will”. Ingerencje w działanie firmy prywatnej wywołują praktycznie zawsze zarzuty zbytniej uznaniowości i arbitralności. Warunkiem tak zdecydowanych kroków jest zatem uprzednie sformułowanie zasad działania regulatora-nadzorcy.

Podmioty sektora finansowego powinny mieć prawo głosu w sprawach dotyczących zaprowadzania porządku na rynkach finansowych. Pierwszy krok w tego rodzaju działaniach to poszukiwanie chętnego do przejęcia z dobrodziejstwem inwentarza instytucji, dla której nie ma już ratunku. Jeśli nie znalazłby się nabywca, to regulator-nadzorca miałby prawo określenia zasad przymusowego transferu aktywów i pasywów zagrożonego podmiotu do jednej lub kilku innych instytucji finansowych. Ponieważ „obdarowani” byliby zmuszenia do przyjęcia „podarku” wprowadzona byłaby zasada odpowiedzialności zbiorowej. Zalety takiego schematu to nie tylko brak zaangażowania środków publicznych, ale także rozciągniecie odpowiedzialności za stan całego sektora na wszystkich jego uczestników, w których interesie byłoby pełnienie roli sygnalistów (whistleblowers) wszelkich anomalii i odstępstw od przyjętych zasad oraz głosu rozsądku.

I w końcu po kieszeni

Gdy okaże się, że działania te byłyby niewystarczające, a bieg wydarzeń w jakiejś instytucji zagraża stabilności reszty sektora finansowego lub wręcz całej gospodarki, pora na środki publiczne. Ich wydatkowanie w celach ratunkowych oznaczałoby wszakże bardzo duże dolegliwości finansowe dla osób kierujących instytucją tworzącą tak wielkie problemy.

Otóż, menedżerowie zajmujący stanowiska na literę „C” (od chief officer) byliby zobowiązani do spisywania własnych „testamentów za życia”. W „testamentach” tych ujmowaliby płynne aktywa stanowiące określony procent całości ich wynagrodzeń za kilka, a nawet kilkanaście lat. Powstawałyby w ten sposób rezerwy do wykorzystania, gdyby kierowane przez nie instytucje szły na dno. Im wyższe uposażenia szefów, tym większe kwoty zamrożone w rezerwie, a więc tym słabszy bodziec do „nadmuchiwania” bieżących premii i bonusów. Rezerwa ta byłaby odbierana delikwentom w każdym przypadku zaangażowania publicznych pieniędzy do ratowania kierowanego przez nich podmiotu finansowego. Co najistotniejsze, nie byłoby żadnej potrzeby wykazywania winy, czy roli menedżerów. Nie obyło się bez pieniędzy podatników – tracisz bezpowrotnie sporą część zarobków za dłuższy czas.

M.M.Prates przewidział dwa ograniczenia formalne. Zgodnie z pierwszym, odbierana byłaby jedynie ta część zarobków, która została zarezerwowana w „living will” danego menedżera. W drugim zakłada, że rezerwa byłaby utrzymywana (i ewentualnie odbierana) przez okres nie dłuższy niż np. 10 lat po zakończeniu przez prezesów pracy w danej instytucji. Gdyby zatem bank skorzystał z pomocy publicznej w 11. roku od zmiany zarządu, konsekwencji finansowych dla byłych szefów już by nie było.

Intencja takiego rozwiązania jest prosta. Obecny model bez karnych skutków finansowych skłania menedżerów do pogoni za zyskiem. Sprzyja temu tzw. short-termism, czyli horyzont biznesowy ograniczony do następnego kwartału, najdalej jednego roku. Bolesne potrącenia możliwe nawet przez wiele lat od pożegnania się z instytucją mogłyby stać się argumentem za wnikliwszym analizowaniem przez zarządy wszelkiego ryzyka. Autor tych propozycji nie widzi sensu w próbach definiowania potencjalnych lub maksymalnych rozmiarów pomocy publicznej przeznaczanej na ratowanie instytucji finansowych. Sądzi, że wystarczy jasny komunikat, że środki z podatków byłyby angażowane na operacje na podmiotach prywatnych wyłącznie w sytuacjach najwyższej konieczności, a ta konieczność to bolesne z kolei konsekwencje finansowe dla obecnych i byłych szefów banku, funduszu itp.

Brazylijski prawnik uważa, że im mniej państwa w gospodarce i finansach, tym lepiej, ale nie jest w tym przekonaniu ekstremistą. Podkreśla, że w czasach zawirowań, kiedy rynki nie są w stanie poradzić sobie z tym co same nabroiły, wolność musi ustąpić interwencji państwa, które powinno mieć środki prawne do dyktowania, a kiedy trzeba – wymuszania określonych działań i zachowań. Autor wskazuje, że odpowiedzialność finansowa osób fizycznych skłaniałaby je do uważniejszej obserwacji rynków i większej ostrożności w kreowaniu zadłużenia oraz wyższej staranności w ocenach ryzyka. Zwraca uwagę, że jego rozwiązania są wprawdzie do zastosowania wyłącznie na szczeblu narodowym, ale twierdzi jednocześnie, że im lepsze przygotowanie instytucji krajowych, tym łagodniejsze będą konsekwencje kłopotów i upadków podmiotów o zasięgu ponadnarodowym.

M.M Prates nie dezawuuje regulacji przeciwkryzysowych przygotowywanych na tradycyjną modłę, ale sądzi, że im lepiej przygotujemy się na skutki kryzysów, tym łatwiej będzie zajmować się również regulacjami tworzonymi na podstawie analizy przyczyn poprzednich kryzysów, czy zawirowań i ma w swoim praktycznym podejściu bardzo dużo racji.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test