Mechanizm bail-in może być skutecznym narzędziem

Upadłe instytucje finansowe nie powinny być ratowane przez podatników. Z drugiej strony, obciążenie stratami prywatnych wierzycieli ochroni podatników, lecz może nieproporcjonalnie obciążyć niektórych inwestorów i spowodować krótkotrwałą niestabilność finansową. Kompromis jest możliwy.
Mechanizm bail-in może być skutecznym narzędziem

Dziewięć lat po światowym kryzysie finansowym z 2008 r. oraz dwa i pół roku po utworzeniu unii bankowej w listopadzie 2014 r. część państw europejskich nadal boryka się ze znaczącymi problemami w sektorze bankowym.

Całkowita wartość kredytów zagrożonych w UE wynosi ok. 1 bln euro, a ich alokacja nie jest równomierna. Wskaźniki kredytów zagrożonych wahają się od poniżej 5 proc. w mocnych państwach do 16 proc. we Włoszech, 20 proc. w Portugalii oraz 45 proc. w Grecji i na Cyprze (dane według EBA, 2016). W ponad jednej trzeciej krajów Unii wskaźnik kredytów zagrożonych przekracza 10 proc. Ta scheda aktywów zagrożonych stanowi wyzwanie dla nowo utworzonej unii bankowej.

Całkowita wartość kredytów zagrożonych w UE wynosi ok. 1 bln euro

Schoenmaker and Véron (2016) konkludują, że jednolity nadzór bankowy (Single Supervisory Mechanism – SSM) jest „skuteczny, twardy i sprawiedliwy”. Transgraniczne grupy bankowe są obecnie nadzorowane przez wspólny zespół nadzorczy (Joint Supervisory Team – JST). Nadzór jest bardziej inwazyjny i mniej wrażliwy na interwencję polityczną, brak jest również dowodów na szczególne traktowanie jakiejkolwiek instytucji. Niestety SSM brakuje przejrzystości, a społeczeństwu udziela się bardzo mało lub nie udziela się żadnych informacji o nadzorowanych bankach.

Dodatkowo SSM nie utworzył jeszcze jednolitego rynku bankowego w UE, a w niektórych przypadkach może nawet przyczyniać się do fragmentacji transgranicznej. Np. jednolity nadzór bankowy nie zlikwidował efektu home bias (zjawisko cechujące się tendencją inwestorów do nadmiernego inwestowania w krajowe aktywa kosztem zagranicznych – red.) w odniesieniu do krajowego długu państwowego w portfelach obligacji wielu banków, a także nie zatwierdził wielu transgranicznych transakcji przejęcia.

W latach 2006-2008 kilka amerykańskich instytucji finansowych upadło lub wymagało ratowania przy pomocy funduszy publicznych. Większość interwencji Departamentu Skarbu USA w sektorze finansowym została sfinansowana z rządowego programu ratunkowego, polegającego między innymi na wykupie tzw. toksycznych aktywów (Troubled Asset Relief Program – TARP), którego koszt tylko jednym, czwartym kwartale 2008 r. wyniósł przeszło 6 proc. PKB.

Pomiędzy październikiem 2008 r. a 31 grudnia 2012 r. Komisja Europejska zatwierdziła pomoc państwową na rzecz instytucji finansowych na kwotę 3,6 bln euro.

W Europie wszystkie kraje członkowskie UE, z wyjątkiem Rumunii, udzieliły wsparcia swym instytucjom finansowym (Petrovic i Tutsch 2009). Pomiędzy październikiem 2008 r. a 31 grudnia 2012 r. Komisja Europejska zatwierdziła pomoc państwową na rzecz instytucji finansowych na kwotę 3,6 bln euro, z czego efektywnie wykorzystano 1,6 bln euro. Tym samym państwa członkowskie udzieliły sektorowi finansowemu wsparcia kapitałowego (w formie dokapitalizowania oraz pomocy związanej z aktywami o obniżonej wartości) w wysokości 591,9 mld euro (tj. 4,6 proc. PKB Unii Europejskiej w 2012 r. wg komunikatu Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2013 r.).

Rozstrzygnięcie debaty dotyczącej uzasadnienia dla mechanizmu bail-out jest mało prawdopodobne, ponieważ prawie niemożliwa jest ocena konsekwencji systemowych, jakie mogłyby mieć niekontrolowane upadłości dla systemu finansowego oraz ogólnie gospodarki. Jasne jest natomiast, że obywatele na całym świecie nie chcą ponownie mierzyć się z problemem „zbyt ważny systemowo, by upaść”.

Z uwagi na powyższe obecnie zadaniem regulatorów jest sprawienie, by system był bezpieczniejszy oraz stworzenie procesu, w ramach którego instytucje finansowe o znaczeniu systemowym (tzw. SIFIs) mogą upaść w sposób kontrolowany. Zabezpieczenie finansów publicznych ex post oraz dyscypliny rynkowej ex ante wymaga przestrzegania zasady, że żadna prywatna instytucja finansowa nie może być postrzegana przez rynki, jako zbyt ważna, aby nie pozwolić jej upaść.

Inną podejmowaną kwestią jest rozróżnienie pomiędzy upadłością pojedynczego banku a kryzysem systemowym. Avgouelas i Goodhart (2014) omawiają wady mechanizmu bail-in (możliwość umorzenia lub konwersji długu) i dowodzą, że w ekstremalnych przypadkach niezbędny będzie jednak bail-out.

Od początku 2015 roku obowiązuje w Unii dyrektywa BRR zakazująca ratowania banków pieniędzmi podatników, czyli prowadzenia bail-out. W miejsce pomocy rządowej wprowadza ona obowiązek pokrycia strat przez akcjonariuszy i wierzycieli, a więc bail-in.

 

Mając na uwadze te cele, przyglądamy się unijnym ramom naprawczym i omawiamy celowość i realność mechanizmu bail-in, przeciwstawiając go mechanizmowi bail-out (Philippon and Salord 2017). Naprawa banków wymaga trudnych kompromisów pomiędzy wierzycielami a podatnikami, dyscypliną rynkową a stabilnością finansową, a także pomiędzy wypłacalnością państwa a ryzykiem politycznym. Obciążenie stratami prywatnych wierzycieli poprawia bodźce i chroni podatników, lecz może nieproporcjonalnie obciążyć niektórych inwestorów i spowodować krótkotrwałą niestabilność finansową.

Rozpoczynamy od porównania amerykańskich i unijnych ram postępowania z zagrożonymi bankami. Amerykańska ustawa Dodda-Franka została podzielona na dwie części: 1. Nadzór nad dużymi instytucjami finansowymi i 2. Nowe kompetencje z zakresu postępowania naprawczego. Reżim unijny obejmuje zasady dotyczące pomocy państwa oraz dyrektywę w sprawie działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (Dyrektywa BRRD). Głównym celem tej dyrektywy jest ustalenie ram, w których firmy finansowe można ratować lub likwidować bez sięgania do środków publicznych. Stała się ona ważnym elementem, na którym opiera się unia bankowa.

Ramy prawne w USA i UE mają ze sobą wiele wspólnego, od podkreślania znaczenia stabilności finansowej do kompetencji organów władzy publicznej w zakresie prowadzenia działań naprawczych. Istnieją również pewne istotne różnice, takie jak brak opcji restrukturyzacyjnej w USA oraz niepewność otaczająca prewencyjne dokapitalizowanie w UE. Podstawowym problemem w UE jest fakt, że Dyrektywa BRRD została wprowadzona przed stworzeniem innych istotnych elementów unii bankowej, takich jak europejski system gwarancji depozytów (European deposit insurance scheme – EDIS), czy minimalna wymagana kwota funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (tzw. MREL).

Następnie dokonujemy przeglądu osiągnięć europejskich w kwestiach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w oparciu o ostatnie przypadki, w których banki uzyskały wsparcie publiczne, co zostało podsumowane w poniższej tabeli obok.

Dochodzimy do wniosku, że europejski podatnik pokrył ponad dwie trzecie kosztów ratowania i/ lub dokapitalizowania banków znajdujących się w trudnej sytuacji. Celem nowych ram (tj. Dyrektywy BRRD i pomocy państwa) jest zwiększenie efektywnego zaangażowania sektora prywatnego, w szczególności w formie mechanizmu bail-in. Dałoby to znaczącą poprawę.

Jeżeli inwestorzy prywatni efektywnie wnieśliby do 8 proc. aktywów, obciążenie podatnika zmalałoby o połowę. Cypr jest przykładem państwa, w którym z różnych powodów inwestorzy ponieśli lwią część kosztów ratowania banków. W tym sensie wyniki makroekonomiczne Cypru po 2013 r. są zachęcające, pomimo iż wysoki poziom kredytów zagrożonych nadal stanowi wyzwanie.

Banki wciąż nie mogą upaść, choć niektóre powinny

Wreszcie niedawne problemy z bankami włoskimi wskazują, że wiarygodność opcji bail-in wymaga skutecznego nadzoru nad tym, kto będzie narażony na straty w przypadku uruchomienia tego mechanizmu.

Mimo znaczącej poprawy względem okresu sprzed kryzysu nadmierna wyrozumiałość nadal stanowi problem. Zalecamy ulepszenie zarządzania jednolitym nadzorem bankowym i jego koordynacji z Radą ds. Jednolitego Mechanizmu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board), a także opracowanie testów warunków skrajnych i monitoring ekspozycji na instrumenty kwalifikowane.

Europa musi również zająć się ważnymi transgranicznymi zagadnieniami dotyczącymi planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, płynności i kapitału. W naszym raporcie proponujemy również pewne zmiany zmierzające do zwiększenia przewidywalności restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w umowach finansowych.

Ogólnie wyrażamy ostrożny optymizm, co do przyszłości mechanizmu bail-in w Europie. Podstawową kwestią jest przejście ze starego reżimu do nowych ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Przez kilka następnych lat nowe narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będzie trzeba stosować do bilansów, które do końca nie są na to przygotowane, co z pewnością będzie powodować gorące spory prawne i polityczne. Dowody wskazują jednak, że mechanizm bail-in może być skuteczny ‒ w pewnych wymiarach już teraz generuje istotne zmiany ‒ a przy wsparciu trzeźwo myślących decydentów politycznych może stać się wiarygodnym i skutecznym narzędziem.

Niniejszy felieton stanowi wprowadzenie do nowego genewskiego raportu specjalnego o stanie gospodarki światowej, który dokonuje przeglądu aspektu unii bankowej dotyczącego restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi