(CC BY Images_of_Money)
W konsekwencji obecnego kryzysu podjęto sporo interwencji dotyczących bankrutujących banków, w wielu sytuacjach decydując się na procedurę kontrolowanej upadłości, zwaną resolution. Można zakładać, że w najbliższych miesiącach takich sytuacji będzie znacznie więcej, gdyż systemy bankowe pozostaną zagrożone, przede wszystkim w następstwie kryzysu strefy euro. Sytuację dodatkowo skomplikowały różnice między geograficznym obszarem działania banków — dotyczy to przede wszystkim ogromnych instytucji rynku finansowego — a obszarem działania instytucji regulujących funkcjonowanie tej branży. Rozlegają się przez to żądania wprowadzenia ponadpaństwowej regulacji branży bankowej na poziomie strefy euro oraz podobnej pod względem zasięgu oddziaływania procedury kontrolowanej upadłości.
Na przykład przeprowadzenie kontrolowanej upadłości banku Fortis na poziomie krajowym — niezależnie od siebie przez władze i nadzory bankowe holenderskie, belgijskie i luksemburskie — potwierdziło słuszność twierdzenia wygłoszonego przez Charlesa Goodharta i Mervyna Kinga, że „gdy żyją, banki są międzynarodowe, a gdy konają, są krajowe”. Przez bankructwo banków islandzkich, które spowodowało poważne i rozległe reperkusje gospodarcze oraz polityczne, rodzą się wątpliwości, czy działalność ogromnych międzynarodowych banków w małych państwach nie jest skazana na porażkę.
W sytuacji idealnej nadzory bankowe powinny interweniować w sprawie jakiegoś banku tylko wtedy, gdy przewidywane koszty interwencji są niższe od oczekiwanych korzyści. Zakładane prawdopodobieństwo przetrwania banku — a ono w znacznej mierze decyduje o możliwych korzyściach — powinno znajdować odzwierciedlenie w wielkości spreadu instrumentu jakim jest CDS (credit default swap). Spread ten mówi o wielkości spodziewanej utraty wartości zabezpieczających aktywów. Kiedy jednak przyjrzymy się 54 bankom, w sprawie których rządy interweniowały w roku 2008 albo 2009, dostrzeżemy znaczne rozbieżności między poszczególnymi instytucjami i państwami. Na różnice te wskazuje poniższy wykres, zaczerpnięty z naszej pracy z 2011 roku zatytułowanej Bank Supervision Going Global? A Cost-Benefit Analysis (European Banking Center Discussion Paper, s. 2011–2033).
Na tle tych różnic rodzą się wątpliwości, czy słuszne jest przytoczone wcześniej zdanie dotyczące prawdopodobieństwa przetrwania banku. W sprawie niektórych banków, na przykład niemieckiego Commerzbanku, na interwencje nadzoru bankowego zdecydowano się wcześnie. Ryzyko bankructwa banku było wtedy niewielkie, a przez to niski był również spread CDS. Nie zawsze jednak tak było, bo na przykład w sprawie amerykańskiego banku Wachovia działania podjęto dość późno. W wypadku wielkich banków prowadzących działalność transgraniczną często interweniowano późno, przy czym wielokrotnie dochodziło do konfliktów między instytucjami regulującymi branżę bankową z państw macierzystych a ich odpowiednikami z państw, w których działały oddziały banku. Należy zwrócić uwagę, że bardzo późno podjęto interwencje w sprawie Fortisu i banków islandzkich.
(Opr. DG)
W opublikowanej niedawno pracy na podstawie założeń teoretycznych oraz danych empirycznych analizowaliśmy, czy zróżnicowanie wielkości spreadów swapów badanych banków może wynikać z tego, że instytucje te prowadziły działalność transgraniczną. Mogło przez to dojść do zniekształcenia ocen dokonywanych przez instytucje nadzoru rozważające interwencje.
Wyniki naszych badań uzupełniają rezultaty innych analiz transgranicznej działalności banków. Na przykład Gyongyi Loranth i Alan Morrison w pracy z 2007 roku zatytułowanej Deposit Insurance, Capital Regulations and Financial Contagion in Multinational Banks omawiali, jakie konsekwencje dla banków prowadzących działalność transgraniczną wywołują wymogi dotyczące wielkości kapitału oraz ubezpieczenia depozytów („Journal of Business Finance & Accounting” 34, s. 917–949).
Giovanni Dell’Ariccia i Robert Marquez w opublikowanej w 2006 roku pracy Competition Among Regulators and Credit Market Integration wykazali, że gdy konkurują z sobą krajowe instytucje nadzoru bankowego z różnych państw, może to doprowadzić do złagodzenia wymogów dotyczących adekwatności kapitałowej („Journal of Financial Economics” 79, s. 401–430). A w analizie opublikowanej w 2011 roku Giacomo Calzolari i Gyongyi Loranth opisali, jak struktura organizacyjna banków międzynarodowych może wpływać na decyzje podejmowane przez instytucje nadzoru (Regulation of multinational banks: A theoretical inquiry, „Journal of Financial Intermediation” 20, s. 178–198).
Prosty model teoretyczny
Z naszego modelu wynika, że gdy bank prowadzi działalność transgraniczną, wpływa to na ocenę dokonywaną przez instytucję nadzoru bankowego rozważającą interwencję. Załóżmy, że instytucja nadzoru ma informacje wskazujące na prawdopodobieństwo sukcesu danego banku w przyszłym okresie. Musi w związku z tym podjąć decyzję, czy zezwolić owemu bankowi na kontynuowanie działalności, czy wszcząć procedurę kontrolowanej upadłości. W wypadku banku działającego wyłącznie w danym państwie agencja ta porówna koszty podjęcia interwencji już w tym momencie z kosztami i zyskami, których należy się spodziewać, jeżeli pozwoli się temu bankowi nadal kontynuować działalność.
Sprawa się komplikuje, gdy bank działa także w innych państwach. Instytucja nadzoru działająca w państwie macierzystym danego banku będzie się zajmować przede wszystkim kosztami, które w następstwie kontrolowanej upadłości albo bankructwa tego banku będą musieli ponieść krajowi depozytariusze i krajowi akcjonariusze, a także konsekwencjami tej sytuacji dla gospodarki krajowej. Nie będzie natomiast brać pod uwagę, jakie koszty poniosą, a ile zyskają zagraniczni depozytariusze i akcjonariusze, jeżeli pozwoli się bankowi kontynuować działalność. Nie będzie też analizować skutków upadłości tego banku dla zagranicznych systemów gospodarczych.
Trudności szczególnie pojawiają się w sytuacji, gdy większy jest udział depozytów należących do zagranicznych depozytariuszy. Mniejsze będzie wówczas prawdopodobieństwo, że instytucja nadzoru bankowego z państwa macierzystego danego banku zdecyduje się wcześniej interweniować. Część kosztów ponoszą bowiem wtedy podmioty znajdujące się poza geograficznym zasięgiem działania tej instytucji.
Podobnie będzie w wypadku aktywów zagranicznych. Mniejsze jest prawdopodobieństwo, że instytucja nadzoru z państwa macierzystego banku podejmie wcześniej interwencję, ponieważ część kosztów wywołanych przez upadłość tego banku poniosą zagraniczni wierzyciele i systemy gospodarcze innych państw. Przy większym natomiast udziale kapitału zagranicznego instytucja nadzoru z państwa macierzystego danego banku będzie skłonna interweniować wcześniej, ponieważ tylko część korzyści płynących z umożliwienia bankowi kontynuowania działalności przyniesie pozytywne skutki w danym kraju.
Gdy do prowadzenia transgranicznej działalności bankowej wykorzystuje się więcej niż jeden kanał, skala sumarycznego zniekształcenia oceny dokonywanej przez instytucję nadzoru bankowego zależy od wielkości każdego z tych kanałów. Jeżeli na przykład są i zagraniczni depozytariusze, i zagraniczni akcjonariusze, zniekształcenia oceny wskutek oddziaływania każdego z tych kanałów działają w przeciwnych kierunkach, a przez to w znacznym stopniu się znoszą.
Jeżeli jednak udział zagranicznych właścicieli depozytów w ogólnej strukturze depozytariuszy znacznie przewyższa udział zagranicznych akcjonariuszy w całości akcjonariatu, to należy się spodziewać, że krajowa instytucja nadzoru okaże zbyt wiele pobłażania i nie będzie się kwapić do interwencji. Sytuacja przeciwna wywoła naturalnie skutek przeciwny. Wynika z tego, że nie możemy się ograniczać do badania tylko jednego kanału w oderwaniu od pozostałych, lecz musimy łącznie przeanalizować wszystkie aspekty bankowości transgranicznej, gdy chcemy oceniać sprawność tej działalności.
Gdy wrócimy do różnic między spreadami CDS banków, w sprawie których podjęto omówione wyżej interwencje, ujrzymy, że transgraniczna działalność tych instytucji istotnie może tłumaczyć, dlaczego interweniowano w sytuacjach różnego ryzyka, czyli w przypadkach różnych wielkości spreadów CDS.
Dostrzegamy następujące prawidłowości:
Po pierwsze, w przypadku banków cechujących się większym udziałem zagranicznych aktywów lub depozytów interwencje się podejmuje wtedy, gdy ryzyko bankructwa jest większe.
Po drugie, interwencje podejmuje się, gdy ryzyko bankructwa jest mniejsze, w przypadku tych banków, w których znaczną część akcji posiadają inwestorzy zagraniczni.
Po trzecie, gdy w ogólnym bilansie działalności transgranicznej danego banku zagraniczny kapitał przeważa nad zagranicznymi aktywami i depozytami, interwencje podejmuje się wcześniej (kiedy ryzyko bankructwa jest niższe).
Uzyskane tu wyniki sprawdzają się przy ocenie innych cech banku, pozwalają także oceniać strukturę nadzoru bankowego.
Czy ponadpaństwowa instytucja nadzoru bankowego mogłaby się okazać skuteczniejsza od sieci działających obecnie w państwach europejskich krajowych odrębnych instytucji nadzoru? Ponadpaństwowa instytucja nadzoru w zasadzie zawsze mogłaby zwiększyć skalę pomocy, ponieważ brałaby pod uwagę również konsekwencje, które będą dostrzegalne poza granicami danego państwa. Mimo to ponadpaństwowa instytucja nadzoru również może się okazać niedoskonała.
Po pierwsze, ponadpaństwowa instytucja nadzoru może podejmować błędne decyzje, nawet gdy należycie reaguje na sytuację, jeżeli o prawdopodobieństwie sukcesu danego banku wie mniej od instytucji krajowych.
Po drugie, światowa instytucja nadzoru bankowego może się cechować niższą skutecznością interwencji, a to może się wiązać z wyższymi kosztami procedury kontrolowanej upadłości. Te wyższe koszty mogą być spowodowane przez oddalenie od danego rynku i gorsze, odleglejsze położenie od położenia krajowej instytucji nadzoru. Może to mieć szczególne znaczenie w przypadku organizowania fuzji lub przejęcia w celu dalszego prowadzenia działalności przez bank.
Po trzecie, interwencja i przeprowadzenie kontrolowanej upadłości banku działającego na rynkach, na których obowiązują różne przepisy, może doprowadzić do tego, że będzie to proces długi i kosztowny. Spowoduje to wzrost kosztów zewnętrznych ponoszonych przez systemy gospodarcze.
Istnieje jednak także skutek równoważący. Ponadpaństwowa instytucja nadzoru bankowego może być w lepszym położeniu, aby przeprowadzić kontrolowaną upadłość instytucji finansowej dominującej w jej państwie macierzystym i działającej na transgranicznym rynku usług bankowych. Krajowa instytucja nadzoru bankowego może nie dysponować odpowiednimi środkami, aby przeprowadzić kontrolowaną upadłość banku dużego w porównaniu ze skalą systemu gospodarczego tego państwa.
Porównanie krajowego i ponadpaństwowego nadzoru bankowego prowadzi do konkretnych wniosków przydatnych w prowadzonej obecnie debacie poświęconej utworzeniu europejskiego systemu przepisów umożliwiających przeprowadzenie kontrolowanej upadłości banku.
Chcielibyśmy do tej dyskusji dodać następujące uwagi:
Po pierwsze, procedury ponadpaństwowe mogą pomóc tylko przy kontrolowanej upadłości banków, w przypadku których kombinacja zagranicznych depozytów, aktywów i struktury akcjonariatu nie jest zrównoważona. Taki stan wpływa na oceny dokonywane przez krajową instytucję nadzoru podejmującą decyzję w sprawie interwencji.
Po drugie, ponadpaństwowy system nadzoru bankowego musi działać również na odpowiednim obszarze geograficznym. Sander Osterloo i Dirk Schoenmaker zwracali uwagę, że 25 największych banków europejskich ma średnio 25 proc. aktywów w państwach europejskich różnych od ich państw macierzystych. Wskaźnik ten jednak waha się od 2 proc. w wypadku grupy BBVA, która posiada 31 proc. aktywów poza Europą, do 74 proc. w wypadku grupy Nordea, której banki mają 74 proc. aktywów w innych państwach europejskich niż państwo macierzyste. Nie ma przy tym aktywów poza Europą. Instytucja nadzoru bankowego działająca na poziomie europejskim nie pomogłaby zredukować zniekształceń oceny w wypadku banków posiadających znaczną część aktywów poza Europą.
Po trzecie, taki system może się okazać skuteczniejszy od wyłącznie krajowego systemu umożliwiającego przeprowadzenie procedury kontrolowanej upadłości tylko wtedy, gdy zapewni mu się instrumenty i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia takiej upadłości.
Po czwarte, upoważnieniom do przeprowadzenia kontrolowanej upadłości musi towarzyszyć zaopatrzenie instytucji nadzoru w konieczne narzędzia umożliwiające kontrolę i monitoring. Z tego powodu nieodzowna jest ścisła współpraca między krajowymi instytucjami nadzoru bankowego.
Autorzy są wykładowcami Uniwersytetu w Tilburgu. Thorsten Beck jest profesorem ekonomii i prezesem uniwersyteckiego Europejskiego Centrum Bankowego, Wolf Wagner jest profesorem ekonomii a Radomir Todorov tej uczelni.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
