(CC By Paul B)
Dotyczy to głównie największych banków nazywanych too big to fail (TBTF), czyli zbyt dużych by upaść. A równocześnie regulatorzy w różnych krajach do banków o znaczeniu systemowym kwalifikują nie tylko globalnych gigantów, którzy w myśl Bazylei III muszą spełniać dodatkowe wymogi kapitałowe, ale coraz mniejsze instytucje finansowe.
– Dotychczasowe regulacje nie rozwiązały problemu banków „too big to fail” (…) Europejska unia bankowa ten problem w pewnym sensie pogłębia. Przewidziano nadzór i system resolution, ale nie ma (ogólnoeuropejskiego) systemu gwarancji depozytów – mówiła członkini zarządu NBP Małgorzata Zaleska podczas IV Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie.
Michel Barnier, komisarz ds. rynku wewnętrznego i usług Komisji Europejskiej kończącej kadencję, określił banki TBTF jako zbyt duże by upaść, zbyt kosztowne do ratowania i niemożliwe do restrukturyzacji z uwagi na ich złożoność. Jak daleko pójdzie jeszcze ingerencja regulatorów w biznes bankowy? Może pójść jeszcze bardzo daleko.
Ile wielki bank powinien mieć kapitału, żeby pokryć wszystkie ryzyka, na które jest narażony? Żeby straty powstałe w wyniku ich zmaterializowania się nie spowodowały, iż upadnie? Po kryzysie regulatorzy starali się w pierwszej kolejności odpowiedzieć na te właśnie pytania.
Reguły Bazylei III wprowadzone już w wielu krajach – a w Unii Europejskiej przez dyrektywę CRD IV i rozporządzenie CRR – mówią, że co najmniej 4,5 proc. najtwardszego kapitału CET 1 w stosunku do aktywów ważonych ryzykiem (RWA) plus 2,5 proc. tzw. buforu konserwacyjnego. Instytucje uważane za globalne i systemowo ważne (G-SIB) mają mieć jeszcze nawet do 2,5 pkt. proc. więcej. Równocześnie lokalne nadzory mogłyby wymagać od banków uznawanych przez nie za systemowo ważne dodatkowych buforów, nawet do 5 proc. kapitału CET 1 w stosunku do RWA.
Regulatorzy coraz częściej skłonni są wyrażać przeświadczenie, że reguły kapitałowe nie wystarczą. Twierdzą, że wszystko zależy od banku i od tego, w jaki sposób prowadzi on swój biznes. Poszukują nowych zasad, takich jak wskaźnik dźwigni (leverage ratio), czyli relacja kapitału do całkowitych aktywów. Ta – według dotychczasowych zasad Bazylei III – powinna wynosić co najmniej 3 proc. Jednak amerykańscy regulatorzy ogłosili na początku września, że największe banki w USA, o aktywach przekraczających 700 mld dolarów lub zarządzające aktywami większymi niż 10 bilionów dolarów muszą mieć ten wskaźnik w wysokości co najmniej 5 proc.
Lokalni regulatorzy dostrzegając w niektórych bankach czające się ryzyka. Dlatego coraz częściej kwalifikują je do grupy systemowo ważnych, choć nie znalazły się na liście G-SIB, ogłaszanej co roku przez Financial Stability Board, na której jest obecnie 29 instytucji. Tak postąpił szwajcarski bank centralny SNB w przypadku austriackiego Raiffeisena.
Choć na liście G-SIB znajdują się tylko dwa szwajcarskie banki – UBS i Credit Suisse – SNB za systemowo ważne uznał ponadto Zuercher Kantonalbank, a w sierpniu dodał do listy Raiffeisena, choć w porównaniu na przykład z UBS jest on niewielki. Aktywa austriackiej grupy spółdzielczej utworzonej przez ponad 300 niezależnych banków wynoszą „zaledwie” 183 mld franków szwajcarskich, a więc niespełna dwa i pół raza więcej niż naszego PKO BP. Suma bilansowa UBS – który po kryzysie był już ratowany przez rząd i przez ostatnie lata „skurczył się” o ponad jedną czwartą – to ponad bilion franków.
SNB klasyfikuje banki jako systemowo ważne, biorąc pod uwagę wielkość aktywów, ale także udział w krajowym rynku depozytów, kredytów i płatności, a także profil ryzyka, jakość aktywów, płynność i dźwignię finansową, Od systemowo ważnych wymaga minimum 14 proc. całkowitego kapitału, czyli łącznie z Tier 2, gdy obecnie nawet największe globalne banki systemowo ważne, takie jak JP Morgan czy HSBC powinny mieć „tylko” 13 proc.
Tymczasem powołany niedawno nowy sekretarz generalny tworzącego nowe regulacje Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego (BCBS) William Coen powiedział w wywiadzie dla agencji Bloomberg, że bufory kapitałowe nie będą wystarczające do ochrony systemu finansowego przed kolejnym kryzysem i na krajowych organach regulacyjnych spoczywa odpowiedzialność za nieustępliwość w nadzorowaniu banków.
„Kapitał nie jest odpowiedzią na wszystko” – powiedział William Coen. „Nie ma prostej odpowiedzi, że bank potrzebuje jeszcze x punktów bazowych kapitału. Być może lepiej wymagać od banku, żeby przedstawił szczegółowy plan, w jaki sposób chce lepiej zarządzać ryzykiem i upewnić się, że bank stosuje się do tego planu” – dodał.
Corocznym systemowym przeglądem całokształtu działalności bankowej jest organizowane przez Fed (po raz ostatni dla 30-tki największych banków w USA, o aktywach wartych 13,5 biliona dolarów, co odpowiada 80 proc. aktywów całego amerykańskiego sektora) ćwiczenie CCAR, czyli kompleksowy przegląd i analiza jakości kapitałów.
CCAR poprzedzają stress-testy, a w obu tych ćwiczeniach Fed chce sprawdzić, czy banki są wystarczająco skapitalizowane i czy mają bezpieczne z punktu widzenia swoich modeli biznesowych plany kapitałowe na przyszłość, mogące zaabsorbować ewentualne straty, które wystąpiłyby w hipotetycznych warunkach skrajnych. Ale to nie wszystko. Sprawdzany jest równocześnie system zarządzania, kontroli wewnętrznej, modele oceny ryzyka, zarządzanie ryzykiem i funkcjonowanie systemów informatycznych oraz informacji zarządczej. Coraz częściej uwagi i zalecenia Fed nie dotyczą tylko zatrzymania zysku przez banki, które nie zdają testu, ale także zarządzania, organizacji i biznesu.
Ponadto amerykańskie banki od zeszłego roku mają obowiązek przedstawiania swoich planów resolution, czyli upadłościowych, co w USA nazywane jest „livig will”, czyli „ostatnia wola”. Banki powinny opisać w niej sposób przeprowadzenia bankructwa tak, żeby nie zagrozić innym instytucjom i nie wywołać efektu domina.
Plany złożone przez największe amerykańskie banki w zeszłym roku nie były dla nadzorców satysfakcjonujące. Fed i ubezpieczyciel depozytów FDIC poddały je surowej krytyce, a FDIC dodatkowo określił je jako „niewiarygodne”. Instytucje nakazały też jedenastu największym bankom poprawę planów do końca tego roku. Obecne plany „wykazują małą zdolność (instytucji) do poradzenia sobie z zagrożeniem bez jakichkolwiek form rządowej pomocy.
(…) gospodarka prawie na pewno zostałaby popchnięta do kryzysu” – powiedział cytowany w komunikacie FDIC wiceprezes tej instytucji Thomas Hoenig. Banki mają uprościć struktury organizacyjne, rozwiązać część umów finansowych, w tym także dotyczących obrotu instrumentami pochodnymi.
Fed opublikował także szablony, według których banki mają opisać swoją działalność, skupiając się zwłaszcza na działalności niebankowej (a więc np. uczestnictwie w systemach płatniczych i rozliczeniowych) oraz opisie wzajemnych powiązań i współzależności pomiędzy operacjami bankowymi i niebankowymi.
Podobnie postąpił regulator w Kanadzie, państwie, w którym system bankowy jest bardzo stabilny i wykazał wzorcową odporność na ostatni kryzys, a na dodatek w stosunku do mniejszych instytucji niż w USA. Ostatnim bankiem, jaki upadł w Kanadzie był Bank of Credit and Commerce, a stało się to w 1991 roku. Mimo to tamtejszy Departament Finansów zidentyfikował sześć instytucji systemowo ważnych: Toronto-Dominion Bank, Royal Bank of Canada, Bank of Nova Scotia, Bank of Montreal, Canadian Imperial Bank of Commerce oraz National Bank of Canada i ogłosił, że zamierza objąć je mechanizmami uporządkowanej upadłości (resolution) łącznie z mechanizmem „bail-in”, czyli obowiązkiem pokrycia strat przez akcjonariuszy i wierzycieli. Niedawno agencja ratingowa Standard & Poor’s obniżyła perspektywę ratingu dla wszystkich tych instytucji do negatywnej, argumentując tym, że nie będą mogły dłużej liczyć na wsparcie rządu.
To duże banki, ale nie globalne giganty. Toronto-Dominion miał na koniec 2013 roku aktywa o wartości 862,5 mld dolarów kanadyjskich, czyli niecałe 800 mld dolarów USA, Royal Bank of Canada jest nieznacznie większy, Bank of Nova Scotia jeszcze mniejszy o ponad 100 mld dolarów, a kolejne są już jak na warunki globalne całkiem nieduże. Dla porównania, suma bilansowa JP Morgana to 2,44 biliona dolarów.
Od 19 sierpnia obowiązuje w Unii Europejskiej dyrektywa BRRD, która także, oprócz podobnych jak w USA mechanizmów uporządkowanej likwidacji banków, przewiduje tworzenie planów upadłościowych. Od początku 2015 roku ogólnoeuropejska Rada Resolution (Single Resolution Board) będzie mogła żądać przedstawienia takich planów przez odpowiedzialne za to krajowe instytucje nadzorcze. Jest to o tyle istotne, że plany będą musieli także tworzyć wszyscy europejscy właściciele polskich banków, gdyż są objęci ogólnoeuropejskim nadzorem SSM przy Europejskim Banku Centralnym. Co zapiszą w tych planach? Na pewno wcześniej czy później będą musieli się zdeklarować, czy w przypadku zagrożenia będą chcieli polskie spółki sprzedać.
Kolejny sposób na zmierzenie się z problemem banków za dużych, by upaść, to podział ich na część detaliczną i inwestycyjną. W USA w grudniu zeszłego roku wprowadzona została zasada Volckera, przewidująca, że banki gromadzące depozyty detaliczne nie mogą prowadzić działalności inwestycyjnej na własny rachunek, a także nie mogą być właścicielami funduszy private equity lub hedżingowych.
Być może taki właśnie będzie kolejny etap reformy sektora bankowego także w Europie. Podobne akty prawne jak w USA obowiązują już w Niemczech i we Francji, a Komisja Europejska ogłosiła w styczniu projekt mający obowiązywać w całej UE. Projekt oparty jest na zaleceniach grupy ekspertów pod kierownictwem prezesa banku centralnego Finlandii Erkki Liikanena.
– Może potrzebny jest czwarty filar unii bankowej, rozdzielenie bankowości detalicznej od inwestycyjnej – mówiła Małgorzata Zaleska podczas sopockiego kongresu.
Unijna propozycja przewiduje uprawnienia dla organów nadzoru do żądania, by bank przeniósł pewne rodzaje działalności handlowej, a nawet dozwolone w USA pełnienie funkcji animatora rynku (market-maker), do oddzielnych podmiotów prawnych. Zakaz handlu na własny rachunek wchodziłby w życie od początku 2017 roku, a wydzielenie struktur rok później.
Choć ogólnounijne przepisy miałyby bezpośrednio dotyczyć tylko największych około 30 banków, w Polsce Komisja Nadzoru Finansowego zdecydowana jest także przeprowadzić podział naszych instytucji kredytowych, mimo iż nasze banki są znacząco mniejsze od tamtych gigantów. Dlaczego? Obawia się, że zachodnie grupy mogą chcieć przenosić działalność tradingową do Polski.
– Jeżeli gromadzisz depozyty, nie inwestuj tych środków w ryzykowne obszary, nie prowadź tradingu na własne ryzyko. (…) Chcemy pokazać, ze nie chcemy u nas tego rodzaju działalności – mówił podczas kongresu Tomasz Piwowarski, dyrektor departamentu inspekcji bankowych w KNF.
Po upadku Roskilde Bank w 2008 roku Dania zaostrzyła zasady dotyczące Filaru II, a więc analizy nadzorczej zobowiązującej banki do tworzenia wewnętrznych procesów oceny kapitału adekwatnie do profilu ryzyka. Podobnie przepisy ma obecnie zamiar zmienić Szwecja. Filar II daje możliwości bardziej elastycznego reagowania przez nadzór na ryzyko ponoszone przez bank. Tak jest też w Polsce. Choć rozporządzenie CRR obniża np. wagę ryzyka dla kredytów hipotecznych do 35 proc., polski nadzór korzysta z możliwości jaką daje Filar II i utrzymuje wagę ryzyka dla kredytów zlotowych 75 proc., a dla walutowych 100 proc.
Tymczasem BCBS ogłosił, że zamierza zrewidować zasady Filaru III, a więc ujawniania uczestnikom rynku informacji na temat profilu ryzyka kredytowego, operacyjnego i rynkowego banku, oraz powiązanych z nim kapitałów, a także metod oceny tego ryzyka. BCBS przejrzał raporty zawierające ujawnienia 20 banków globalnych systemowo ważnych i na tej podstawie stwierdził, że zawierają one „poważne braki”. Chce, żeby banki wprowadziły nowe zasady, które jeszcze podlegają konsultacjom, od II kwartalu 2016 r. Przypomnijmy, że w połowie 2012 roku KNF napisała do banków pismo mitygujące je do poprawy jakości ujawnianych informacji, jeśli chodzi o ich terminowość, dostępność i zakres.
Widać, że nowa fala regulacji nakierowana na największe globalne instytucje nie zatrzyma się na nich, ale – w równych proporcjach – obejmie też mniejsze banki. Równocześnie w obu przypadkach prawo lokalnych nadzorów do stosowania bardziej restrykcyjnej polityki i mocniejszych ingerencji niż przyjęte w ogólnych zasadach stają się już regułą.
OF
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
