Autor: Marco Annunziata

główny ekonomista HVB-UniCredit Group

Niepokoić się trzeba nie o niezależność banków centralnych, ale o reformy

Ekonomiści i politycy coraz częściej wyrażają obawy, że niezależność banków centralnych jest zagrożona. Jednak instytucje te bynajmniej nie tracą niezależności, tyko kurczy się ich pole manewru.
Niepokoić się trzeba nie o niezależność banków centralnych, ale o reformy

Siedziba EBC (CC BY-NC-SA eisenrah)

Dzieje się tak, ponieważ rządy nie podejmują reform strukturalnych i nie wdrażają programów dostosowania fiskalnego.

Wskutek kryzysu finansowego poszerzono zakres zadań banków centralnych, przez co muszą one wykraczać daleko poza tzw. strefę komfortu. Obecnie, kiedy powinny się wycofywać z programów interwencji, może się okazać, że niezależna polityka pieniężna nic nie da, jeżeli dominują kwestie fiskalne.

Coraz częściej słyszy się opinie, że niezależność banków centralnych już jest ograniczana przez rządy, które chciałyby trzymać ręce na wszystkich dźwigniach, wykorzystywanych do pobudzania wzrostu gospodarczego. Do najbardziej ewidentnych przykładów zalicza się twarde kierowanie Bankiem Japonii przez rząd.

Obecna dyskusja, skupiając się na zagrożonej niezależności banków centralnych, pomija jednak istotę sprawy.

Bo niezależność banków centralnych już została ograniczona – przez kryzys finansowy i recesję. Nie chodzi bowiem o niezależność de iure (pod tym względem niewiele się zmieniło), lecz de facto. Banki centralne nie działają w próżni. Kryzys finansowy rozszerzył ich misję, w niektórych rozwiniętych systemach gospodarczych zmusił do wkroczenia na nieznany teren.

Banki centralne ogromnie powiększyły swoje bilanse, przyjmowały zabezpieczenia o dłuższej wymagalności i coraz bardziej wątpliwej jakości, interweniowały przez wykup obligacji skarbowych i starały się zapewnić płynność na konkretnych rynkach.

Amerykański Fed interweniował na rynku kredytów hipotecznych i na rynku obligacji rządowych, Europejski Bank Centralny (EBC) wkraczał, aby jednocześnie chronić i dyscyplinować państwa o wielkim zadłużeniu. Bank Anglii zaś uruchomił program „finansowania za pożyczanie” (FLS, Funding for Lending Scheme), aby nakłonić banki do udzielania kredytów.

Ofiary własnych sukcesów

Banki centralne jednak, choć robią znacznie więcej niż kiedykolwiek wcześniej, działają zgodnie ze swoim mandatem. Starają się uniknąć zapaści gospodarczej, przez którą wskaźnik bezrobocia i stopa inflacji byłyby znacznie gorsze od założonych wielkości docelowych.

Wkład banków centralnych jest nieoceniony. I w pewnym sensie instytucje te są obecnie ofiarami własnych sukcesów: coraz częściej politykę pieniężną uważa się za łatwe rozwiązanie wszelkich problemów. Bo jeśli wystarczy poluzowanie monetarne, aby osiągnąć wcześniejsze tempo wzrostu PKB, to czemu rządy miałyby teraz podejmować radykalne działania, skoro mogą poczekać, aż wrócą lepsze czasy?

Szefowie banków centralnych doskonale zdają sobie sprawę, że sama polityka pieniężna nie wystarczy. Ta polityka łagodzi wprawdzie skutki dostosowania i pomaga rozłożyć w czasie trudny program, ale rzeczywiste dostosowanie musi jednak nastąpić.

EBC wyraźnie to podkreśla, uzależniając swój program wykupu obligacji rządowych od spełnienia pewnych warunków politycznych. Fed postępował dotychczas łagodniej, ale nawet przez chwilę nie przestawał przypominać, że programy polityki budżetowej i strukturalnej muszą odegrać swoją rolę.

Brak pola manewru

Problem nie polega na tym, że banki centralne tracą niezależność, lecz na tym, iż kurczy się ich pole manewru, ponieważ nie ma postępów w reformach strukturalnych i dostosowaniu fiskalnym.

Po wypróbowaniu rozwiązań opisanych w podręcznikach – a następnie dodaniu nowych rozdziałów – Fed nadal musi działać w środowisku, w którym stopa bezrobocia wynosi prawie 8 proc. Podczas styczniowego spotkania Federalnego Komitetu ds. Otwartego Rynku przedstawiciele Fed nadmieniali, robiąc dobrą minę do złej gry, że skurczenie się PKB w czwartym kwartale ubiegłego roku zostało spowodowane przez czynniki przejściowe, a sytuacja gospodarcza nadal stopniowo poprawia się.

To wszystko prawda, ale pomimo tej całej poprawy przedstawiciele Fed mogli jedynie podtrzymać, że w długiej perspektywie czasowej zamierzają prowadzić ultraliberalną politykę pieniężną.

Im dłużej taka sytuacja się utrzymuje, tym większe powstaje ryzyko nierównowag gospodarczych i finansowych, tym trudniej będzie ostatecznie odejść od wyjątkowego bodźca, podnieść stopy procentowe i zaprzestać interwencji na rynkach kredytów hipotecznych oraz obligacji. Ale jeśli nie pomoże polityka budżetowa, możliwości działania Fed będą ograniczone.

Rozgrywka szachowa

Banki centralne i rządy nieustannie ścierają się w politycznej rozgrywce szachowej, prowadzonej zgodnie z zasadami od dawna omawianymi w piśmiennictwie poświęconym teorii gier. To rozgrywka, w której obaj przeciwnicy grożą, dają sygnały i składają zobowiązania. To także rozgrywka, w której jeden lub obaj gracze mogą postępować nie w pełni racjonalnie, przynajmniej w ściśle ekonomicznym sensie.

Rządy istotnie wywierają naciski na szefów banków centralnych. Ale nawet gdyby tak nie było, gdyby bankami centralnymi kierowali oświeceni dyktatorzy, mogący pozwolić sobie na nieodbieranie telefonów od rządów, to i tak podejmując własne decyzje, musieliby brać pod uwagę politykę prowadzoną przez te rządy.

Trudno wskazać w ostatnich kilku latach posunięcie któregoś z największych banków centralnych i orzec, że doszło do niego wskutek ingerencji rządu. Decyzje podejmowane przez banki centralne wynikały przede wszystkim z desperackiego dążenia do uniknięcia katastrofy. A następnym celem ich działań było wywołanie ożywienia gospodarczego, w desperackiej nadziei, że rządy zrobią to, co do nich należy.

Obawiam się trochę, że przy liberalizowaniu polityki pieniężnej pewne banki centralne mogą się posunąć za daleko, i bagatelizując zagrożenia wywołać gwałtowne spadki stóp zwrotu. Za przykład może posłużyć polityka prowadzona przez Fed. Jednak podobne obawy wyraża się podczas posiedzeń Federalnego Komitetu ds. Otwartego Rynku. W sumie więc Fed nie wykonuje poleceń, lecz kieruje się własną oceną zagrożeń i korzyści.

Co do Japonii, należy stwierdzić, że słaby wzrost gospodarczy i wcześniejsza znaczna aprecjacja waluty, ujawniająca się w realnych, efektywnych kursach wymiany, dostatecznie uzasadniały zastosowanie bodźca monetarnego – przynajmniej w świetle decyzji odpowiedników Banku Japonii w innych krajach. Kiedy patrzy się na to z takiej perspektywy, zapowiedź Banku Japonii, że będzie dążył do stopy inflacji wynoszącej 2 proc. (pod tym względem postępuje jak inne największe banki centralne) i że dopiero za rok zacznie realizować program wykupu obligacji rządowych, można w gruncie rzeczy uznać za bierny opór wobec nacisków politycznych.

Banki centralne pod presją zaniechań

Jeżeli rządy nie poczynią postępów na własnym podwórku istnieje niebezpieczeństwo, że banki centralne przekonają się, iż mają związane ręce, gdy zaczną odchodzić od ogromnego bodźca monetarnego.

Fed będzie musiał pozbyć się kiedyś gigantycznych pakietów obligacji skarbowych oraz papierów wartościowych zabezpieczanych kredytami hipotecznymi, po okresie, w którym kupował tych aktywów najwięcej. Wszyscy liczymy na to, że zdoła to przeprowadzić gładko, ale z pewnością by pomogło, gdyby zmniejszeniu popytu Fedu towarzyszyła redukcja podaży papierów dłużnych dzięki większej rozwadze w polityce budżetowej.

Jeżeli politykę fiskalną nadal będzie się prowadzić w sposób, którego nie da się utrzymać w długiej perspektywie czasowej, to Fed będzie musiał wybierać między dwoma złymi rozwiązaniami. Albo zaostrzy politykę, powodując tym samym recesję, albo zdecyduje się na nastawienie akomodacyjne i dopuści wyższą stopę inflacji.

Podobnie stanie się w Europie. Jeśli nie zacznie się szybciej wdrażać reform na poziomie poszczególnych państw i unijnym, to EBC będzie ostatecznie musiał dokonać wyboru między ratowaniem niezasługujących na to rządów, a ryzykowaniem, że znów nasilą się zagrożenia, mogące doprowadzić do rozpadu obszaru euro.

Może też zdecydować się na nastawienie akomodacyjne, ale zarówno w przypadku EBC jak i Fed nie byłoby to wykonywaniem poleceń, lecz wyborem mniejszego zła w reakcji na brak działań rządu.

Niezależna agencja od budżetu

Nie twierdzę, że niezależność banków centralnych nie ma znaczenia. Przeciwnie, to, że w normalnych czasach banki centralne nie muszą nieustannie pełnić funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji, lecz mogą prowadzić rozważną politykę pieniężną, jest niezwykle korzystne.

Także fakt, że dzięki wielkiemu doświadczeniu zawodowemu przedstawiciele banków centralnych mogą publicznie doradzać rządom, bądź je krytykować, przyczynia się do tego, że debata staje się bardziej rzeczowa, poprawia się także polityka. Gdy specjaliści o najwyższych kompetencjach kierują bezpośrednio jedną z najistotniejszych dziedzin polityki gospodarczej, jest to krzepiące. Przecież w szpitalach chcemy lekarzy, mimo że to politycy opracowują zasady funkcjonowania służby zdrowia w państwie.

Należy utrzymać niezależność banków centralnych. Jednak na nic się ona nie zda, jeżeli dominują kwestie budżetowe, a na tym właśnie polega nasz rzeczywisty, obecny problem. Może więc zamiast martwić się o to, czy banki centralne tracą niezależność, powinniśmy raczej podyskutować, czy nie można by powierzyć niezależnej, specjalistycznej agencji także jakiegoś elementu polityki budżetowej.

Autor jest dyrektorem i głównym ekonomistą ośrodka Global Market Insight przy General Electric.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

Siedziba EBC (CC BY-NC-SA eisenrah)

Tagi


Artykuły powiązane