(Opr. DG/CC BY-SA kenteegardin)
Kontrowersje, jakie budzi projekt unijnego prawa CRD IV oraz CRR IV wynikają nie tylko z rozbieżnych interesów państw, przygotowujących dokument, ale z samej istoty Unii Europejskiej. Sytuacja ta tworzy wewnętrzną sprzeczność. Istnienie w Unii Europejskiej wielkich, ponadnarodowych banków wymaga tworzenia jednolitych regulacji i europejskiego nadzoru. Ale taki nadzór musiałby wyważyć interesy wielu krajów, w których grupa ma swoje spółki.
W każdym kraju członkowskim istnieją osobne fundusze, gwarantujące depozyty, a w dodatku jesienią 2008 roku rządy krajów Unii Europejskiej udzieliły państwowych gwarancji depozytom, by zapobiec panice bankowej. Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której interes poszczególnych państw, chroniących lokalne banki jest sprzeczny z interesem europejskiego nadzorcy, dbającego o stabilność europejskiego systemu bankowego, a zwłaszcza banków-matek.
CRD IV i CRR IV mają być w zamierzeniu jej autorów wypełnieniem wymogów Bazylejskiego Komitetu ds. Nadzoru Bankowego, który 26 lipca 2010 roku ogłosił propozycje regulacji dotyczących wymogów kapitałowych i zarządzania ryzykiem, nazwanych Bazylea III. Wprowadzanie wszystkich postanowień Porozumienia Bazylejskiego ma zakończyć się w styczniu 2019 roku. Nie są one przymusowe, natomiast prawo unijne – takie jak CRD IV – będzie obowiązywało we wszystkich krajach Unii Europejskiej, o ile zostanie ostatecznie przyjęte.
Projekt CRD IV został przedstawiony przez Komisję Europejską 20 lipca 2011 i od tego czasu trwają prace w zespole roboczym, w skład którego wchodzą przedstawiciele Komisji Europejskiej, Rady Unii Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego. 30 listopada projekt w aktualnej wersji będzie dyskutowany na posiedzeniu Ecofin. Z powodu istniejących rozbieżności jest mało prawdopodobne, by przepisy weszły w życie w przyszłym roku. Polska, jako kraj sprawujący prezydencję, nie jest zbyt aktywna w blokowaniu niekorzystnych rozwiązań (gdyż musi prezentować interesy wszystkich), ale zapewne w styczniu, gdy prezydencję przejmą Duńczycy, będzie postępować bardziej energicznie.
Inaczej niż wcześniejsze przepisy dotyczące wymogów kapitałowych, które miały formę dyrektyw, tym razem przepisy mają być podzielone na dyrektywę – CRD IV oraz regulację (czyli rozporządzenie CRR IV). Dyrektywy pozostawiają większy margines swobody niż rozporządzenia, których nawet nie trzeba implementować, bo obowiązują w wersji przyjętej na szczeblu UE. Rozporządzenia działają na zasadzie single rule book – są jednolite we wszystkich krajach. Ograniczają możliwości dostosowania rozwiązań do specyfiki poszczególnych krajów, a jednocześnie eliminują rozbieżności stosowania prawa w ramach UE.
W rozporządzeniu CRR IV znajdą się regulacje, dotyczące wymogów kapitałowych, płynności, lewarowania oraz transakcji bankowych. W dyrektywie CRD IV mówi się między innymi o buforach kapitałowych, nadzorze, zarządzaniu i ładzie korporacyjnym banków.
Zmiany, zawarte w CRD IV i CRR IV dotyczą:
– Definicji kapitału, poprawy jakości, trwałości i przejrzystości bazy kapitałowej.
– Płynności. Zdefiniowany zostaje wskaźnik LCR (liquidity coverage ratio), będący relacją aktywów płynnych do wypływów netto oraz wskaźnik netto stabilnego finansowania (NSFR), będący relacją funduszy własnych i obcych stabilnych do aktywów niepłynnych i o ograniczonej płynności obliczany przy założeniu wystąpienia sytuacji kryzysowej. Posiadany przez bank zapas aktywów płynnych oraz wysokiej jakości należności ma pozwolić na pokrycie odpływu środków w ciągu 30 dni.
– Dźwigni finansowej. Wskaźniki ostrożnościowe banków zostaną uzupełnione o wskaźnik dźwigni, zdefiniowanej jako relacja kapitału Tier 1 do sumy aktywów oraz sumy pozycji pozabilansowych.
– Ryzyka kredytowego kontrahenta. Zwiększone zostaną wymogi kapitałowe na okoliczność wystąpienia ryzyka kredytowego kontrahenta wynikającego z finansowania instrumentów pochodnych, umów odkupu i papierów wartościowych. Wprowadzone mają być zachęty do przeprowadzania transakcji OTC za pośrednictwem instytucji kontrahenta centralnego – obniżona zostanie waga ryzyka dla takich transakcji.
– Środków antycyklicznych. Wprowadzone zostaną bufory ochronne i antycykliczne, które w założeniu mają łagodzić wstrząsy gospodarcze i finansowe.
– Instytucji finansowych o znaczeniu systemowym. W przypadku wystąpienia zagrożenia spowodowanego przez te instytucje, wprowadzone mają być specjalne środki.
– Jednolitego zbioru przepisów w sektorze bankowym, które mają być wprowadzone w całej Unii Europejskiej. Ograniczona zostanie liczba opcji narodowych, które zostaną zastąpione jednolitymi przepisami.
– Koordynacji europejskich nadzorów.
Podniesienie wymogów kapitałowych może spowodować ograniczenie akcji kredytowej. Pełne wdrożenie przepisów (Bazylea III zakłada, że nastąpi to do roku 2019) wymagać będzie w całej Europie dodatkowych kapitałów, wartości 460 mld euro. Już w tej chwili banki stoją wobec konieczności uzupełnienia kapitałów na skutek strat, poniesionych na greckich obligacjach. Jeśli poniosą też straty w Hiszpanii i Włoszech (lub innych krajach) ich potrzeby kapitałowe będą trudne do oszacowania. Chodzi przy tym o rzeczywisty kapitał, a nie emisję pieniędzy przez Europejski Bank Centralny.
Najbliższa dekada jest więc bardzo niedobrym okresem na wprowadzanie bardziej rygorystycznych przepisów ostrożnościowych oraz dodatkowych potrzeb kapitałowych banków. Nowe regulacje mają wzmocnić system bankowy i uczynić go odpornym na takie wstrząsy, jakich doznały one w ostatnich latach. Wprowadzanie tych regulacji będzie jednak dodatkowym obciążeniem dla banków. Bufory kapitałowe powstaną dopiero za kilka lat, więc nie będą pomocą w wychodzeniu z obecnej zapaści. Można odnieść wrażenie, że Komisja Europejska szuka szczepionki przeciwko chorobie, która jest już bardzo zaawansowana.
Nowe przepisy spowodują też problemy dla banków polskich, które również będą musiały znaleźć dodatkowe kapitały. Większym jednak zagrożeniem mogą być nowe regulacje, które naruszą dotychczasowy ład korporacyjny w naszych bankach.
Większość polskich banków ma zagranicznych właścicieli. Są one jednocześnie spółkami kapitałowymi, zwykle notowanymi na giełdzie, posiadającymi mniejszościowych udziałowców. Ich interesy są chronione przez Kodeks Spółek Handlowych, który określa także relacje między spółką-matką i spółką-córką. Właściciele polskich banków – zwykle zagraniczne korporacje bankowe – nadzorują je i mają decydujący wpływ na obsadę zarządów (aczkolwiek jest to kontrolowane przez KNF), a zapewne także na politykę kredytową.
„Córki” mimo wszystko zachowują suwerenność wobec „matek”. Przepływy kapitałowe i płynnościowe między nimi są normalnymi transakcjami rynkowymi. Bank zagraniczny nie może w dowolny sposób wytransferować z banku polskiego środków. Może co najwyżej od „córki” pieniądze pożyczyć, płacąc za to rynkową stopę procentową. Lub też – gdy potrzebuje płynnych środków – może „córkę” sprzedać.
Gdyby weszły w obecnym kształcie przepisy CRD IV i CRR IV, sytuacja uległaby zmianie. Wskaźniki płynności liczone byłyby w ramach grupy i możliwe byłoby przesuwanie środków (kapitału i płynności) z jednego banku do drugiego, należącego do tej samej grupy.
Rozwiązanie takie proponowane było w dyrektywie Solvency II z 2009 roku, odnoszącej się do ubezpieczeń. Wówczas udało się to zablokować grupie krajów (mniejszość blokująca), w tym Polsce.
Prawo do przenoszenia kapitału lub płynności w ramach grupy kapitałowej jest oczywistym złamaniem polskiego Kodeksu Spółek Kapitałowych i lekceważeniem praw udziałowców mniejszościowych. Spółka-matka mogłaby wyprowadzić środki i przekształcić spółkę-córkę w wydmuszkę. Jej akcje by spadły, ale wcześniej większościowy właściciel zabezpieczyłby swoje interesy. To przykład krańcowy, zapewne mało prawdopodobny, ale możliwe są działania mniej jaskrawe.
Rozwiązanie polegające na bilansowaniu płynności w ramach grupy – byłoby też nie do przyjęcia dla krajowych nadzorów oraz rządów i banków centralnych, dbających o stan lokalnych banków. Bank w kraju macierzystym, mający problemy z płynnością, mógłby sięgać do środków swej córki, pozostawiając związane z tym kłopoty lokalnemu nadzorowi, a w skrajnym wypadku lokalnemu rządowi, który gwarantuje depozyty. Bank centralny (ale nie EBC) musiałby w takim przypadku dostarczać płynność. Nadzór finansowy zmagałby się z kryzysem, mającym źródło w innym kraju.
Inny jest punkt widzenia krajów macierzystych. Niektóre banki mające spółki-córki w innych krajach zostały dofinansowane pieniędzmi podatników. Czy zamiast tego, nie powinny były sięgnąć po środki swoich „córek”. Rozwiązanie takie mogłoby w razie kryzysu ratować systemowo ważne instytucje finansowe. Forsują je zatem politycy z krajów, z których wywodzą się największe banki europejskie.
Zdecydowanie przeciw jest siedem krajów, w tym kraje skandynawskie, Wielka Brytania i Polska, która jest uważana za lidera Europy Środkowej.
Polska Komisja Nadzoru Finansowego jest zdecydowanie przeciwna ujednoliceniu przepisów ostrożnościowych (Single Rule Book). Zasada ta ma dotyczyć: procentowych wymogów kapitałowych dla poszczególnych warstw, wymogów kapitałowych dla ryzyka kredytowego, wymogów kapitałowych dla ryzyka operacyjnego, wymogów kapitałowych dla ryzyka rynkowego, dla settlement risk, dla credit valuation adjustment, ekspozycji na transferowane ryzyko kredytowe, płynności krótkoterminowej, poziomu lewarowania, udzielania informacji publicznej przez instytucje.
Zdaniem KNF ujednolicenie przepisów jest złym rozwiązaniem, gdyż ograniczy kompetencje nadzorów lokalnych. Jednolite przepisy mogą okazać się nieadekwatne do sytuacji w danym kraju, co może to zagrozić stabilności instytucji kredytowych.
Kraje, będące członkami Unii Europejskiej mają różną sytuację na rynku kredytowym. Społeczeństwa w Europie Zachodniej są znacznie bardziej zadłużone – zadłużenie gospodarstw domowych często przekracza 100 proc. PKB. W Europie Środkowej jest większa przestrzeń do podnoszenia poziomu zadłużenia. Zbyt szybki przyrost kredytu może jednak prowadzić do powstania baniek spekulacyjnych, a w konsekwencji kryzysu. Na podobnej zasadzie ujednolicenie stóp procentowych w strefie euro spowodowało w kilku krajach sztuczny boom oraz uniemożliwiło rynkową wycenę ryzyka, związanego z inwestowaniem w rządowe papiery dłużne.
Ujednolicenie przepisów ostrożnościowych oznaczałoby, że krajowe nadzory nie mogłyby wprowadzać dodatkowych regulacji w sytuacjach, grożących zdestabilizowaniem banków. Gdy Europa wciąż zmaga się z kryzysem finansowym, zasada ta jest trudna do obrony.
KNF jest też przeciwny osłabieniu nadzoru finansowego ze strony krajowych instytucji nad grupami kapitałowymi. Zgodnie z projektem nowych rozwiązań nadzór w jednym kraju musiałby konsultować swoje decyzje, dotyczące będącego w grupie kapitałowej z nadzorami innych krajów (przede wszystkim kraju, gdzie siedzibę ma spółka-matka). To wymagałoby czasu i utrudniało szybkie działania w krytycznej sytuacji.
Można postawić hipotezę, że rozwiązaniem, pozwalającym wdrożyć przepisy CRD IV i CRR IV byłoby uzupełnienie ich o jednolity nadzór finansowy na poziomie Unii Europejskiej oraz stworzenie europejskiego funduszu, który zbierałby środki od wszystkich banków, będących w Unii Europejskiej i gwarantował depozyty. Byłby to krok ku większej integracji.
Tyle, że w obecnych warunkach jest on zupełnie nierealny. Odmienna jest sytuacja banków w Polsce i – powiedzmy – we Włoszech, nie mówiąc już o Grecji. Jest więc mało prawdopodobne, by kraje, mające zdrowe banki zgodziły się finansować wspólny europejski fundusz gwarancyjny. Bardziej praktycznym rozwiązaniem (za którym opowiada się Polska) byłoby połączenie funduszy gwarancyjnych w jeden system. W razie zagrożenia udzielałyby one sobie wzajemnie pożyczek, nie sięgając do kieszeni podatnika.
Trudno też sobie wyobrazić stworzenie sprawnego europejskiego nadzoru, który przejąłby kompetencje nadzorów krajowych. Tworzenie takiej instytucji zajęłoby lata i wprowadziłoby dodatkową niepewność.
Być może po wygaśnięciu kryzysu w Europie ponownie pojawią się impulsy do silniejszej integracji. Ale sprawa nadzoru nad bankami pokazuje, że nie jest to łatwe zadanie. Zbyt duże banki są niebezpieczne dla systemu finansowego. Podobnie niebezpieczne są zbyt duże instytucje i jednolite regulacje na zróżnicowanym gospodarczo obszarze.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
