Sąd nad ustawą Dodda-Franka

02.10.2012
Nawet jeśli to Wall Street najskuteczniej blokuje od dwóch lat pełne wdrożenie ustawy Dodda-Franka, najwięcej na niedopracowanych przepisach tracą w USA mała bankowość i drobny biznes. Teraz ruszyli oni do walki w sądach z nowymi regulacjami, dołączyły do nich trzy stany. Sędziowie przyznają skarżącym rację, a ustawa jest w rozsypce.

(CC By-NC-SA watchingfrogsboil)


Ustawa o Reformie Wall Street i Ochronie Konsumenta, w skrócie zwana ustawą Dodda-Franka od nazwisk jej autorów — senatora Christophera Dodda i kongresmena Barneya Franka – obu z partii demokratycznej, miała zapobiec w przyszłości powtórce katastrofy finansowej z 2008 r. Jej celem było okiełznanie rynku, ograniczenie hazardu i ryzyka inwestycyjnego poprzez wprowadzenie restrykcyjnych wymagań kapitałowych i proceduralnych, a także wyeliminowanie interwencyjnego przejmowania przez rząd upadających firm i banków.

Negocjacje z lobbystami

Choć ustawa została przyjęta już dwa lata temu (21 lipca 2010 r.), nadal nie działa. Funkcjonuje zaledwie jedna trzecia jej przepisów. Następne 30 proc. regulacji są dopiero przygotowywane do wdrożenia, a reszta jest w zasadzie w rozsypce. Sprzyja to kolosalnemu lobbingowi i walce politycznej. Podnoszone są argumenty, że niektóre z nowych przepisów łamią konstytucję Stanów Zjednoczonych.

Jak mogło dojść do takiej sytuacji, skoro ustawa Dodda-Franka to jeden z najbardziej drobiazgowych i objętościowo największych aktów prawnych, przyjętych przez amerykański Kongres? Ponad 400 przepisów dla 11 federalnych agencji. Problem w tym, że jak przyznają nawet sami autorzy i zwolennicy ustawy, została ona „namalowana szerokimi pociągnięciami pędzla”, zostawiając dopracowanie szczegółów na później.

>czytaj też: Rogoff: Czas zakończyć finansowy wyścig zbrojeń

A to przychodzi trudno. Każdy zapis jest bowiem dyskutowany z zainteresowanymi, czemu towarzyszą komentarze konserwatywnych, akademickich ekspertów.

Według danych niezależnego obserwatora Sunlight Foundation, w ciągu dwóch ostatnich lat przedstawiciele 20 największych banków i bankowych organizacji spotykali się z ustawodawcami i władzami finansowymi średnio 12,5 razy w tygodniu. W sumie takich spotkań odbyło 1298. Jak wynika z oficjalnych danych Kongresu, tylko w ubiegłym roku Wall Street wydało na lobbying 101 mln dol., a w 2010 r. — 103 mln. Z grupami promującymi reformę rynku finansowego ustawodawcy w tym samym czasie rozmawiali pięciokrotnie rzadziej — tylko 242 razy.

Finansiści i bankowcy twierdzą, że nie prowadzą lobbingu, a jedynie pilnują aby nie wylano dziecka z kąpielą. Tłumaczą, że ustawodawcy często nie rozumieją arkanów i zawiłości rynkowych operacji o czym mają świadczyć zapisy dotyczące operacji na rachunek własny. Chodzi o zasadę Volckera, (Paul Volcker był wiceszefem Fed), która zakazuje bankom spekulowania własnym kapitałem dla osiągnięcia szybkich zysków.

Sunlight Foundation podkreśla, że spotkania nie świadczą o uległości władz wobec lobbystów, ale pokazują skalę zaangażowania Wall Street.

Łamanie konstytucji

Podczas gdy o jedne przepisy trwa ciągle negocjacyjna przepychanka, inne, już obowiązujące, są zaskarżane.

W czerwcu grupa, w której między innymi jest niewielki lokalny bank z Teksasu i konserwatywny think-tank Competitive Enterprise Institute, zaskarżyła dwie centralne instytucje, które powstały na mocy ustawy Dodda-Franka — Biura Finansowej Ochrony Konsumenta i Rady Nadzoru Finansowej Stabilizacji. 20 września do pozwu dołączyły trzy stany — Michigan, Oklahoma i Południowa Karolina — skarżąc rozdział II ustawy Dodda-Franka, konstytuujący władze likwidacyjne. W obu przypadkach zarzut jest taki sam: nowe instytucje łamią Konstytucję USA, ponieważ pozostają poza nadzorem ustawodawcy.

Szczególnie ostro atakowane jest Biuro Finansowej Ochrony Konsumenta. Powstało w ubiegłym roku i jest agencją działającą w ramach Systemu Rezerwy Federalnej (banku centralnego) i przez nią finansowane. Biuro ma jednoosobowe kierownictwo, szefa mianuje prezydent, potężne uprawnienia pozwalają mu decydować jakie usługi i produkty finansowe będą dostępne dla amerykańskich konsumentów. W dodatku Biuro pozostaje bez jakiegokolwiek nadzoru.

To, twierdzą skarżący, łamie rozdział władzy obowiązujący w USA. Co więcej, szef Biura, Richard Cordray, zapowiada, że nie ma zamiaru przedstawiać reguł i zasad jakimi kierować się będzie podległa mu instytucja, ponieważ nie jest do tego zobowiązany. Każdy przypadek, mówi Cordray, będzie rozstrzygany indywidualnie.

Podobnie ma działać Rada Nadzoru Finansowej Stabilizacji, złożona z szefów Departamentu Skarbu, Rezerwy Federalnej oraz federalnych instytucji nadzoru i kontroli rynków finansowych. Rada jest uprawniona do samodzielnej identyfikacji i oceny ryzyka w działalności banków oraz instytucji finansowych i rekomendowania konkretnych działań przeciwko „ryzykantowi”, na przykład likwidacji.

Uprawnienia do likwidacji instytucji finansowych rozdział II ustawy Dodda-Franka przyznaje ministrowi skarbu. To także, zdaniem skarżących, łamie zasadę „checks and balances”. Decyzję minister może bowiem podjąć samodzielnie, dając „podsądnemu” zaledwie 24 godziny na obronę, przy jednoczesnym obowiązku powstrzymania się od upubliczniania sprawy (za naruszenie tego zakazu grozi kara jak za przestępstwo kryminalne). Komentatorzy określili ten zapis jako karę śmierci dla instytucji finansowych.

Zasada zawiadomienia i prawo przedstawienia przez zainteresowane strony swych racji to podstawy amerykańskiego systemu sprawiedliwości. Jak stwierdził jeden ze skarżących, prokurator generalny Południowej Karoliny Alan Wilson, ustawa Dodda-Franka w ten sposób „zastępuje zasadę prawa zasadą polityki”.

Niszczenie lokalnej bankowości

– Mamy obecnie ponad 10 razy więcej regulacji niż przed kryzysem i nie mamy środków, aby przestrzegać wszystkich nowych przepisów. Musieliśmy więc zaniechać wielu usług i produktów — wyjaśniał Jim Hanby, szef lokalnego banku z Oklahomy, który zatrudnia 200 osób i dysponuje kapitałem 550 mln dol., podczas niedawnej dyskusji w Heritage Foundation. Jego bank zaniechał, jak tysiące jemu podobnych, kredytowania małego biznesu. I to jest sedno problemu.

Ustawa Dodda-Franka zaostrzyła wymagania i procedury udzielania kredytów, wprowadzając m.in. bardzo rygorystyczne monitorowanie pożyczek. Małe banki nie mogą pozwolić sobie na dodatkowe zatrudnienie, którego wymaga obsługa tak rozbudowanych procedur, ponieważ klienci nie wytrzymaliby zwiększonych kosztów. Tymczasem kara za nieprzestrzeganie przepisów wynosi średnio, według ustawy Dodda-Franka, 100 tys. dol. To powoduje, że tracą banki (bank Hanby’ego ma w tym roku o 29 proc. mniejsze zyski), traci mały i średni biznes oraz cała amerykańska gospodarka.

– To problem, ponieważ banki nie udzielając kredytów nie kreują pieniądza — podkreśla C. Boyden Gray, były doradca prawny prezydenta George’a W. Busha, który „pilotuje” pozew przeciwko zasadom Biura Finansowej Ochrony Konsumenta.

Wskazuje także, że koszty nowych przepisów skazują małą bankowość na przegraną z gigantami z Wall Street. Koszty nie są bowiem problemem dla dużych banków, które od 2 lat są zasilane gotówką (ponad 2 bln dol. jak dotąd) przez Fed, w ramach programu Quantitive Easing. Stają się więc coraz większe: przed kryzysem pięć największych banków (Goldman Sachs, JP Morgan Chase, Morgan Stanley, Bank of America i Citigroup) miało w ręku aktywa wartości 25 proc. amerykańskiego PKB; dziś wszystkie holdingi tychże banków zarządzają majątkiem stanowiącym wartość 60 proc. PKB.

Są nie tylko za duże aby upaść, ale też zbyt wielkie by obsługiwać lokalny mały i średni biznes. Nic dziwnego zatem, że powstała już inicjatywa aby „wyjąć” małą bankowość spod ustawy Dodda-Franka. Reprezentanci lokalnych banków prowadzą rozmowy z ustawodawcami, aby wnieść tego rodzaju inicjatywę do Kongresu.

Nowe strategie

W ubiegłym roku ustawę Dodda-Franka zaskarżyły też do sądów grupy biznesowe z Wall Street. W pozwie przeciwko Komisji Papierów Wartościowych argumentowały, że Komisja nie przeprowadziła analizy kosztów i zysków nowych regulacji. Izba Handlu wraz z Investment Company Institute wniosła na przykład pozew przeciwko przepisom dotyczącym funduszy wzajemnych. A dwie grupy firm z Wall Street zaskarżyły Komisję Handlu Kontraktami Terminowymi (CFTC, Commodity Futures Trading Commission) o przepis ograniczający spekulację, twierdząc, że został wprowadzony pomimo błędnej analizy kosztów i zysków.

Sądy uznały zasadność tych zarzutów. Z jednej strony to doskonałe przypomnienie ustawodawcom, że zawsze wprowadzając nowe prawo powinni mieć na uwadze koszty. Z drugiej – bardzo skuteczna strategia blokowania ustawy.

Orzeczenie sądów praktycznie przestawiły pracę Komisji Papierów Wartościowych na opracowywanie analiz dla dziesiątków nowych praw (w tym 28 niedokończonych przepisów ustawy Dodda-Franka). Analizy tego rodzaju są o tyle trudne, że wiele korzyści, co podkreślają zwolennicy ustawy, jest niewymiernych materialnie, jak na przykład zaufanie społeczne, które ustawa buduje. Wall Street jednak żąda od ustawodawców dokładnych ocen nowych przepisów i praktyka ta rozszerza się.

W lutym Bank of America oraz stowarzyszenia banków, firm i rynków finansowych wystosowały list do obu Komisji i ustawodawców, nawołujący do opracowania „rygorystycznej analizy kosztów i zysków proponowanego zakazu inwestowania przez banki własnych aktywów”, czyli zasady Volckera.

Nieefektywność i rozkwit biurokracji

Ustawa, która w okiełznaniu Wall Street okazała się mało skuteczna, najdotkliwiej uderzyła w małą bankowość i lokalną przedsiębiorczość. Wyhamowanie pożyczek dla biznesu nie pomaga ożywieniu gospodarki, a drobne firmy doprowadza do ruiny. W sektorze zakładów zatrudniających do pięciu osób notuje się obecnie najwyższy w historii wskaźnik bankructw — wynosi ok. 20 proc. rocznie.

Zdaniem ekspertów sztandarowym jednak przykładem braku efektywności ustawy jest fakt, że wbrew swemu głównemu założeniu, nie likwiduje ona procedury interwencyjnego wykupywania przez rząd upadających banków. Uprawnienie ministra skarbu do natychmiastowej likwidacji zagrożonych firm miało zapobiec konieczności ich wykupowania. Ustawa jednak przewiduje, że minister może wykupić taką firmę poprzez Korporację Ubezpieczeniową Federalnego Depozytu.

To ostateczność — twierdzą obrońcy aktu Dodda-Franka. Miało jej nie być — odparowują krytycy, a bankowcy podkreślają, że gdyby ustawodawcy faktycznie chcieli wyeliminować rządowe interwencje, podnieśliby rygory kapitałowe dla banków. Tymczasem przy obecnych standardach szefowie najbardziej ryzykownych oddziałów banków śpią spokojnie.

Konieczność sporządzania analiz spowodowała natomiast rozkwit biurokratycznego piśmiennictwa. Na przykład tylko opisanie nowej formuły pożyczek hipotecznych liczy prawie 1100 stron, a szefowa Komisji Papierów Wartościowych, Mary Shapiro, przyznaje, że jej instytucja jest zajęta obecnie głównie analizami, a nie dopracowywaniem kolejnych przepisów ustawy.

> Dlaczego rządy nie działają w obliczu kryzysu

Walka polityczna

Nie ulega wątpliwości, że ustawa Dodda-Franka jest także przedmiotem walki politycznej. Republikanie, jako zwolennicy „ograniczonego państwa” twierdzą, że ustawa pozwoli rządowi zawładnąć sektorem finansowym i łamie Konstytucję (prokuratorzy generalni z trzech stanów, które dołączyły do pozwu przeciwko ustawie są republikanami). Demokraci twierdzą, że nareszcie rynek ma reguły jednakowe dla wszystkich graczy.

Oliwy do ognia dolał sam prezydent Barack Obama. W styczniu mianował Richarda Cordray’a na stanowisko dyrektora Biura Finansowej Ochrony Konsumenta omijając wymóg zatwierdzenia nominacji przez Senat. Wywołało to falę oburzenia wśród republikanów, którzy wskazywali, że ruch ten jest złamaniem zasady rozdzielności władzy (wykonawczej prezydenta od ustawodawczej Kongresu).

Obecnie republikanie wykorzystują więc orzeczenia sądów, które uznały za uzasadnione żądania analiz kosztów i zysków dla niektórych przepisów ustawy, w walce o rozszerzenie tej zasady na całą ustawę Dodda-Franka. Spowodowałoby to dalsze opóźnienia w pracach Komisji Papierów Wartościowych. W przyszłości zaś umożliwiłoby zaskarżanie kolejnych przepisów poprzez wskazanie, że analiza była niedostateczna, lub zawierała błędy.

Autorka jest korespondentką Obserwatora Finansowego w Waszyngtonie.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test