Unijne prawo wchodzi do Polski po wyboistej drodze

13.05.2015
Jest szansa, że kilka kluczowych ustaw dla polskiego rynku finansowego i jego bezpieczeństwa zostanie uchwalonych przed końcem kadencji Sejmu. Rząd wyraźnie przyspiesza prace, mobilizują się ministerstwa. Prawdopodobnie jest już jednak za późno, żeby w tym roku wszedł w życie projekt ustawy umożliwiającej uporządkowaną likwidację banków.

Szefowie (od lewej) Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, NBP, Ministerstwa Finansów oraz Komisji Nadzoru Finansowego tworzą Komitet Stabilności Finansowej, którego zadania zostaną rozszerzone także o nadzór makroostrożnościowy. (Fot. PAP)


Do Sejmu w ciągu najbliższych tygodni ma szansę trafić główna część projektu zmian w Prawie bankowym, wprowadzających do polskiego prawa zapisy dyrektywy CRD IV oraz rozporządzenia CRR, czyli unijna reforma regulacyjna systemu bankowego. Na początku maja do Komitetu Stałego Rady Ministrów trafił projekt ułatwiający emisje listów zastawnych – ustawy kluczowej dla poprawy bezpieczeństwa finansowania długoterminowych kredytów hipotecznych.

Przed końcem roku powstanie też prawdopodobnie, choć w dość nieoczekiwanej formie, Rada ds. Ryzyka Systemowego, odpowiednik i partner Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego. Zaprojektowana ona została jako „ciało dwugłowe”, funkcjonujące w połączeniu z Komitetem Stabilności Finansowej.

Rząd nie zdąży jednak w tej kadencji skierować do parlamentu projektu ustawy umożliwiającej sekurytyzację aktywów innych niż kredyty hipoteczne, czyli na przykład kredytów konsumpcyjnych czy też korporacyjnych.

Największym problemem jest to, że przed wyborami parlamentarnymi nie zostanie uchwalona ustawa wprowadzająca w Polsce zasady uporządkowanej likwidacji banków, czyli resolution. Gdyby upadł spory bank albo bardzo duży SKOK, to niewykluczone, że koszty ponieśliby polscy podatnicy. To oczywiście sytuacja czysto hipotetyczna, ale wzrost kursu franka w styczniu czy też ok. 3 mld zł, które do tej pory poszły z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na wypłaty depozytów w SKOK-ach, wskazują na wzrost ryzyka.

Polska nie należy do największych maruderów w transponowaniu europejskiego prawa w zakresie dotyczącym wspólnego rynku. Według zeszłorocznego scoringu KE nasze opóźnienie wynosiło 0,7 proc. i było najniższe w 10-letniej historii. Było to jednak więcej od unijnej średniej, która wynosi 0,5 proc. Przeciętne opóźnienie wynosi 11,2 miesiąca (unijna średnia to 9,2 miesiąca), a dotyczyło w sumie dziewięciu dyrektyw, z których żadna nie czekała na wprowadzenie dłużej niż dwa lata.

Gdyby jednak Sejm nie zdążył uchwalić kilku poniżej opisanych ustaw przed końcem kadencji, scoring zacząłby wyglądać naprawdę niepokojąco, bo można przypuszczać, że opóźnienia wydłużyłyby się nawet o rok. A to już na pewno spowodowałyby w niektórych przypadkach pozwy KE do unijnego Trybunału Sprawiedliwości.

Listy zastawne i banki hipoteczne

Z punktu widzenia interesów banków najbardziej oczekiwana jest zmiana ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych. Ma ona też duże znaczenie dla bezpieczeństwa systemu finansowego, gdyż nasz sektor ma wysoce niedopasowane terminy zapadalności aktywów i pasywów.  Blisko trzy czwarte pasywów banków ma terminy do jednego roku, a prawie jedna trzecia aktywów zapada w okresie dłuższym niż 5 lat. Większość z tych ostatnich to właśnie kredyty hipoteczne.

Według Rafała Kozłowskiego, prezesa powstałego w tym roku PKO Banku Hipotecznego, rynek kredytów hipotecznych w Polsce przeżył trzy epoki. W każdej z nich sprzedawano kredyty, które kumulowały ryzyko zarówno dla banków, jak dla kredytobiorców. Pierwsza to okres wciąż wysokich stóp, sięgających od blisko 30 do kilkunastu procent, trwająca od połowy lat 90. do początku poprzedniej dekady. Banki oferowały wówczas kredyty z odroczoną spłatą należności. W ten sposób zobowiązania klientów kumulowały się, zwiększając trwale zadłużenie.

W drugiej „epoce”, trwającej od połowy poprzedniej dekady do 2012 roku banki postawiły na kredyty walutowe. Jaki będzie ich skutek – trudno jeszcze przewidzieć, lecz bezspornym faktem jest, że spowodowały wysokie ryzyko.

Kolejny okres zaczął się wraz ze spadkiem stóp procentowych do rekordowo niskich poziomów. Raty udzielanych obecnie kredytów mocno wzrosną wraz ze wzrostem stóp, który w horyzoncie ich spłaty niewątpliwie nastąpi. Może to spowodować analogiczne problemy, jakie mają spłacający kredyty we frankach, gdy skokowo rośnie kurs tej waluty.

Dzięki emisjom listów zastawnych na stałą stopę, PKO BH chce również wprowadzić kredyty na stałą stopę procentową. Ulegałaby ona zmianom co kilka lat (5-7), gdy emisja jest rolowana. W oczekiwaniu na nowe prawo ułatwiające emisje, dające szansę na wysokie ratingi i wprowadzające neutralne rozwiązania podatkowe dla przepływów pieniężnych, o zgodę na powołanie banku hipotecznego złożyło wnioski już kilka kolejnych banków.

– Projekt ustawy jest gotowy, musi go teraz zaaprobować Komitet Stały Rady Ministrów.

Jeśli do czerwca będzie w Sejmie, to prawdopodobnie uda się ją uchwalić do końca kadencji.

Pracujemy pod presją końca kadencji Sejmu – mówi Piotr Piłat, dyrektor Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego w Ministerstwie Finansów.

Ministerstwo Finansów zgodziło się między innymi na kluczowe dla transferu kredytów z banku uniwersalnego do hipotecznego rozwiązanie podatkowe. Obecnie bank przy sprzedaży musiałby zapłacić podatek za cały ten portfel. Transfer portfela opodatkowany nie będzie, a zobowiązanie podatkowe powstanie dopiero wtedy, gdy zaczną następować spłaty.

Do ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych nie zostanie dołączona część dotycząca sekurytyzacji, choć taka ewentualność była rozważana. Ministerstwo uznało jednak, że w przypadku sekurytyzacji pośpiech nie jest konieczny, gdyż banki mają wystarczającą płynność, a może się ona jeszcze poprawić w związku z „łagodzeniem ilościowym” prowadzonym przez Europejski Bank Centralny.

– Sekurytyzację zostawimy na następną kadencję wykorzystując mechanizmy wypracowane przy listach zastawnych. Warto poczekać również na planowane regulacje europejskie w tym zakresie, które niebawem się pojawią – mówi Piotr Pilat.

Przypomnijmy, że Komisja Europejska rozpoczęła prace nad wystandaryzowaniem papierów zabezpieczonych aktywami (ABS), żeby ich struktury były prostsze i bardziej przejrzyste, dzięki czemu miałyby stanowić atrakcyjną klasę aktywów dla inwestorów. Europejski rynek ABS-ów bardzo skurczył się po kryzysie, a sekurytyzowanie aktywów wspomaga płynność banków. Niewykluczone, że polska ustawa zaczeka na europejskie prawo w tej materii.

Regulacje ostrożnościowe dla banków

Rządowy Komitet Stały powinien zająć się niedługo zasadniczą częścią zmian w Prawie bankowym związanych z wprowadzeniem dyrektywy CRD IV oraz rozporządzenia CRR, ustanawiających w Unii nowe regulacje i wymogi dotyczące kapitału i płynności w bankach.

Dyrektywa została ogłoszona pod koniec czerwca 2013 r., a termin jej transpozycji upłynął z 2013 rokiem. Komisja Europejska upomniała już Polskę w tej sprawie jesienią 2014 r., na co rząd zadeklarował, że dyrektywę transponuje do końca zeszłego roku. Teraz Ministerstwo Finansów zapowiada, że ustawa przed wakacjami trafi do Sejmu.

Opóźnienia w tym przypadku tłumaczy złożoność zagadnień, konieczność wydania przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego EBA standardów technicznych mających kolosalne znaczenie dla praktyki oraz fakt, że wraz z wejściem unijnego prawa ważność tracą uchwały Komisji Nadzoru Finansowego. Sytuacja jest o tyle skomplikowana, że rozporządzenie CRR obowiązuje w całej unii bezpośrednio, niemniej pozostawia ono lokalnym nadzorom pewną swobodę działania. Tam, gdzie ona jest przewidziana, nie można było jednak pozostawić „starych” uchwał KNF. Trzeba było je z kolei „przetransponować” na rozporządzenia ministra finansów. Kwestia czysto formalna, ale pracochłonna.

W ramach swobody przyznanej nadzorom krajowym, KNF zamierza stosować minimalną wagę ryzyka 35 proc. tylko do kredytów hipotecznych, w których LTV (wysokość kredytu do wartości jego zabezpieczenia) nie przekracza 80 proc. Chce także zagwarantować sobie możliwość obniżania poziomu LTV oraz podwyższania wag ryzyka. Niedawno przewodniczący KNF Andrzej Jakubiak mówił w wywiadzie dla PAP, że Komisja może rozważyć zwiększenie wagi ryzyka dla kredytów we frankach do 150 proc. z obecnych 100 proc. Dla złotowych kredytów hipotecznych KNF stosuje wagę ryzyka 75 proc.

W środowisku bankowym mówi się, że KNF, chcąc zmniejszyć ryzyko stopy procentowej w przypadku kredytów hipotecznych na stałą stopę, mogłaby rozważyć przypisanie tylko im najniższej wagi ryzyka. Kredyty na stopę zmienną miałyby wówczas wagę wyższą przy takiej samej LTV. Takie możliwości będą wprowadzone prawdopodobnie przez nowe prawo.

Druga z najważniejszych kwestii dotyczy płynności, czyli posiadania przez bank aktywów płynnych na ewentualność odpływu pasywów, związana jest z normą LCR. Przewiduje ona, że od tego roku banki muszą mieć wskaźnik płynności w wysokości 60 proc. całkowitej normy i zwiększać go co roku o 10 punktów procentowych. Zdecydowana większość banków w Polsce ma płynność znacząco przekraczającą 100 proc. LCR, jednak KNF chce mieć możliwość podniesienia normy do 100 proc. natychmiast, gdyby okazało się, że banki ją niebezpiecznie zmniejszają.

Nadzór makroostrożnościowy

Wprowadzenie w Polsce nadzoru makroostrożnościowego to jeden z fundamentalnych elementów europejskiej sieci bezpieczeństwa finansowego powstającej po kryzysie. We wszystkich krajach Unii mają działać, usytuowane także w bankach centralnych, ciała współdziałające z Europejską Radą Ryzyka Systemowego (ESRB) przy Europejskim Banku Centralnym. Mają one identyfikować, oceniać, monitorować ryzyko systemowe oraz podejmować takie działania, które będą prowadzić do jego wyeliminowania.

Ciała te mają być wyposażone w przewidziane w dyrektywie CRD IV instrumenty nakładania na banki m.in. dodatkowych buforów kapitałowych, żeby je zniechęcać do podejmowania nadmiernego ryzyka. Rady mają czuwać nad dynamiką wzrostu kredytu i zadłużenia, nad tym, czy na rynkach aktywów nie dochodzi do nierównowagi, czy modele finansowania są stabilne, nad powiązaniami pomiędzy instytucjami finansowymi, równowagą makroekonomiczną. a także nad tym, czy transgraniczne przepływy finansowe nie prowadzą do powstawania nierównowagi.

W Polsce osobnej Rady ds. Ryzyka Systemowego (RRS) nie będzie – przewiduje najnowsza wersja projektu ustawy. Będzie ona połączona w jeden organizm z Komitetem Stabilności Finansowej (skład osobowy będzie taki sam, zasiadać ma w nim prezes NBP, minister finansów, prezes BFG i przewodniczący KNF). Instytucja funkcjonować ma w sposób hybrydowy. Jako KSF będzie odpowiadać za zarządzanie kryzysowe, a jako RSS za monitorowanie i uprzedzanie ryzyka. Gdy będzie występować jako KSF, będzie jej przewodniczył minister finansów, a gdy jako RRS – prezes NBP.

Decyzje Rady, dotyczące na przykład buforów kapitałowych, nie będą bezpośrednio przez nią ogłaszane, lecz pojawią się w formie rozporządzenia ministra finansów. Stwarza to pewne ryzyko polityczne, które może zaciążyć nad efektywnością działań Rady. W 2005 i 2006 roku Komisja Nadzoru Finansowego dostrzegała narastające ryzyko związane z udzielaniem przez banki kredytów we frankach, ale ówczesna minister finansów Zyta Gilowska odpowiadała na to, iż obywatele „mają prawo do pewnej dozy lekkomyślności”. Był to przejaw dość powszechnego wówczas na świecie zachęcania obywateli przez polityków do konsumpcji na kredyt, a banków do coraz większego ryzyka.

– Prawnicy rządowi stali na stanowisku, że Rada nie powinna nakładać buforów, bo instytucja, której istnienia nie jest zapisane w konstytucji, nie powinna wydawać prawa obowiązującego powszechnie. W tej sytuacji postanowiono, że Rada nie będzie wydawała decyzji w tym zakresie, a będzie to robił minister finansów. Jednak to Rada będzie opracowywała parametry stanowiące podstawę do ich wydawania – mówi Piotr Piłat. – Projekt ma szansę pójść do Sejmu przed wakacjami – dodał.

Uporządkowana likwidacja banków

W tej kadencji Sejmu nie zostanie uchwalona ustawa wprowadzająca narzędzia uporządkowanej likwidacji banków, a więc takiego trybu upadłości, w wyniku którego nie powstają runy ani efekty domina, a kosztów nie ponoszą podatnicy, tylko właściciele i wierzyciele banku. W ten sposób do polskiego prawa wprowadzona byłaby dyrektywa BRRD. Na drodze stanęli jednak prawnicy-konstytucjonaliści.

– To najtrudniejszy projekt, z jakim miałem do czynienia. Wprowadza rozwiązania, przeciwko którym protestują zdecydowanie nasi konstytucjonaliści. Właściciel, który źle nadzorował bank i spowodował, że podmiot ten jest niebezpieczny dla otoczenia gospodarczego, musi się liczyć po prostu z wywłaszczeniem – mówi Piotr Piłat.

Na tym właśnie – w skrócie – polega mechanizm bail-in. Niektórym prawnikom trudno także pogodzić się z sytuacją, że likwidator banku – w Polsce ma to być BFG – podejmuje nieodwracalną i niezaskarżalną decyzję. Interesariusze, którzy czuliby się poszkodowani, mogliby dochodzić przed sądem odszkodowań, ale decyzji nie mogliby podważyć. A właśnie takich działań wymaga bezpieczeństwo systemu finansowego. Gdyby było inaczej, cały mechanizm nie zapobiegałby rozprzestrzenianiu się kryzysu.

– Nie ma nadziei na to, żeby w tej kadencji Sejmu zostało to uchwalone – mówi Piotr Piłat.

Po dwu stronach wyboistej drogi, jaką podąża wprowadzanie unijnego prawa w Polsce, odsłania się widok na dwie okoliczności. Z jednej strony tabele scoringowe KE pokazują, że gdy prawo pochodzi z Unii, łatwiej jest je uchwalić niż dzieje się to w przypadku rodzimych ustaw. Fakt istnienia dyrektywy mobilizuje i proces legislacyjny skraca, choć wcale nie idzie łatwo.

Po drugiej stronie widok jest znacznie mniej optymistyczny. Kryzys pokazał konieczność szukania rozwiązań prawnych, które dotychczas nie były stosowane, niemniej są konieczne. Instytucje muszą mieć oczy i uszy otwarte, by wyprzedzać i zapobiegać katastrofom, a zarządzanie kryzysowe wymaga nie tylko szybkości działania, ale też stanowczości. A przede wszystkim instytucje sieci bezpieczeństwa muszą istnieć, mieć swój zakres odpowiedzialności i narzędzia do jej realizowania. Tu na przeszkodzie wciąż pojawia się konstytucja. Tak, jakby było w niej zapisane, ze sieć bezpieczeństwa ma być dziurawa.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test