Zmiany w zarządzaniu MIF

15.03.2019
Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB) może być traktowany jako prekursor zmian w zakresie zarządzania międzynarodowymi instytucjami finansowymi. Zwiększają się bowiem uprawnienia funkcjonariuszy międzynarodowych kosztem udziałowców, czyli państw.


Rada Dyrektorów Azjatyckiego Banku Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB) zatwierdziła w kwietniu 2018 r. pakiet nowych zasad zarządzania tą instytucją  (Accountability Framework (AF), które weszły w życie z początkiem 2019 r. Przyjęte zmiany mają na celu modyfikację w podziale zadań pomiędzy Radą Dyrektorów a prezesem w zakresie zatwierdzania finansowania projektów inwestycyjnych. Odciążona od podejmowania części decyzji projektowych Rada Dyrektorów ma skupić się, w jeszcze większym niż dotychczas stopniu, na formułowaniu strategii i polityk AIIB. Kierownictwo banku dąży do stworzenia z AIIB nowoczesnej międzynarodowej instytucji finansowej (MIF), zdolnej sprostać wyzwaniom XXI wieku.

Innowacyjny charakter AIIB

Pod względem struktury zarządzania, AIIB – bank utworzony niewiele ponad 3 lata temu – podobny jest do innych powstałych znacznie wcześniej wielostronnych banków rozwoju, takich jak choćby Bank Światowy. Jednocześnie charakteryzuje się on pewnymi nowatorskimi, rzadko spotykanymi w innych tego typu organizacjach rozwiązaniami, takimi jak:
• „niestacjonarny” charakter Rady Dyrektorów (złożonej z przedstawicieli państw członkowskich), co oznacza, że dyrektorzy nie urzędują na stałe w siedzibie banku w Pekinie, lecz spotykają się okresowo (najczęściej raz na kwartał) lub łączą się w trybie wideokonferencji;
• brak podziału na instrumenty finansujące sektor publiczny i prywatny;
• brak podziału państw członkowskich na państwa pożyczające i niepożyczające;
• brak sztywnych zasad alokacji środków finansowych powiązanych z poziomem dochodu potencjalnych beneficjentów;
• biuro pn. Compliance, Effectiveness and Integrity Unit (CEIU) łączące pod jednym dachem takie zadania, jak walka z korupcją, zwalczanie oszustw i innych nadużyć, rozpatrywanie skarg na działalność banku oraz ewaluacja finansowanych przez AIIB projektów (w innych bankach rozwoju są one rozdzielone instytucjonalnie);
• Komitet ds. Audytu i Ryzyka, w skład którego wchodzi dwóch niezależnych ekspertów zewnętrznych;
• Międzynarodowy Panel Doradczy, mający doradzać prezesowi AIIB w kluczowych kwestiach dot. strategii i dalszego rozwoju tej instytucji.

AIIB w Polsce: Zaangażowanie uzupełniające

 

Więcej władzy dla prezesa

Przeforsowane przez aktualnego prezesa AIIB Jina Liquna zmiany w podziale kompetencji między Radą Dyrektorów a prezesem wprowadzają zasadę, że propozycje finansowania projektów inwestycyjnych będą automatycznie kierowane do zatwierdzenia przez prezesa banku, chyba, że spełnią co najmniej jeden z szeregu szczegółowych warunków, zgrupowanych w trzech kategoriach, które klasyfikowałyby go do zatwierdzenia przez Radę Dyrektorów. Kategorie te to: a) precedens, b) duże znaczenie polityczne i strategiczne, c) duża wartość wsparcia finansowego ze strony AIIB. Rada zatwierdzałaby np. pierwszy projekt AIIB w danym kraju i w danym sektorze, projekt opierający się na niezastosowanym wcześniej instrumencie finansowym, projekt w sektorze, w odniesieniu do którego nie zatwierdzono jeszcze strategii banku, itp. Rada Dyrektorów ma także, co do zasady, zatwierdzać wszystkie projekty realizowane poza obszarem Azji.

Kierownictwo AIIB oszacowało, że przy zastosowaniu nowych zasad i wspomnianych powyżej kryteriów, tylko niewielki odsetek projektów byłby zatwierdzany przez prezesa, przynajmniej w ciągu najbliższych kilku lat. W przyszłości ten udział ma się jednak stopniowo zwiększać. Jednocześnie każdy dyrektor zasiadający w Radzie Dyrektorów ma prawo indywidualnie zażądać zatwierdzenia projektu przez radę, a nie prezesa AIIB.
Rada Dyrektorów ma m.in. akceptować polityki i strategie sektorowe (np. dot. transportu czy energetyki). Wzmocnieniu ma też ulec kontrola rady nad kierownictwem AIIB: ma ona polegać m.in. na zatwierdzaniu planu pracy i budżetu banku na dany rok. Prezes AIIB ma ponadto dostarczać radzie, raz na kwartał, informacje nt. propozycji projektów, które mogą zostać dofinansowane w ciągu kolejnych 2 lat (tzw. pipeline). Częścią Accountability Framework są wreszcie wytyczne dotyczące corocznej oceny pracy prezesa AIIB.

Nowa tendencja w obszarze zarządzania międzynarodowymi instytucjami finansowymi?

Wprowadzony w AIIB nowy podział obowiązków między Radę Dyrektorów a prezesem banku idzie w parze z konkluzjami dwóch raportów, które odbiły się dość szerokich echem w świecie międzynarodowych instytucji finansowych. Pierwszy z nich to opublikowany w październiku 2018 r. raport, którego  autorzy, w tym m.in. były prezes NBP Marek Belka, wyszli z założenia, że kompetencje rad dyrektorów i kierownictw międzynarodowych instytucji finansowych, zwłaszcza wielostronnych banków rozwoju, często się na siebie nakładają. Z powyższych względów potrzebne są zmiany w metodach zarządzania, mające zapewnić większą przejrzystość. Postulują więc, aby reprezentująca udziałowców rada dyrektorów koncentrowała się w mniejszym stopniu na kwestiach operacyjnych, a w większym na określaniu priorytetów strategicznych i nadzorze nad działaniami realizowanymi przez kierownictwo.

Do podobnych wniosków doszli autorzy tzw. Raportów Genewskich (ang. Geneva reports) poświęconych zagadnieniom gospodarki światowej. W 2018 r. odnieśli się oni do kwestii zarządzania Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW). Zaproponowali przyznanie kierownictwu funduszu większej niezależności decyzyjnej i poszerzenie jego kompetencji o kwestie, które dotychczas znajdowały się w gestii Rady Wykonawczej, jak np. zatwierdzanie programów reform gospodarczych, czy wypłata kolejnych transz pożyczek. Podobnie jak to już teraz ma miejsce w AIIB, rada nie rezydowałaby na stałe w siedzibie MFW w Waszyngtonie, a jedynie zbierała się kilka razy do roku.
Należy podkreślić, że zawarte w ww. raportach rekomendacje wzbudziły wiele kontrowersji i spotkały się z oporami udziałowców tych instytucji, w tym państw członkowskich Unii Europejskiej. Wysuwano argument, że międzynarodowe instytucje finansowe powstały i funkcjonują jako instytucje międzyrządowe, w których to udziałowcy, a więc państwa członkowskie, powinny mieć moc decyzyjną, także w kwestiach dotyczących udzielenia wsparcia finansowego takiemu czy innemu przedsięwzięciu, które jest sensem i istotą działania tych instytucji. Biorąc ten argument pod uwagę, trudno oczekiwać, aby w dającej się przewidzieć perspektywie państwa członkowskie zrzekły się części swoich prerogatyw w dużych instytucjach, jak MFW, których decyzje mają wpływ na kształt finansów międzynarodowych.

Nieco inaczej wygląda sprawa wielostronnych banków rozwoju, takich jak Bank Światowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, czy właśnie AIIB. Duża liczba projektów rozwojowych, które banki te finansują w naturalny sposób ogranicza możliwości rad dyrektorów analizowania i decydowania o każdym z nich. Wiele projektów aprobowanych jest na zasadzie braku sprzeciwu (ang. absence of objections) ze strony rady. Rady zatwierdzają jednak często ogólne strategie współpracy banku z danym krajem, pozostawiając ich wdrażanie (a więc także formułowanie i aprobowanie konkretnych projektów) w gestii kierownictwa. Warto też pamiętać, że treścią tych decyzji są w dużej mierze kwestie lokalnego rozwoju społecznego i gospodarczego (ochrona zdrowia, edukacja, dostęp do wody pitnej, rozbudowa infrastruktury, itp.) i to często w odległych krajach. Stąd ich nieco mniejsze znaczenie polityczne i potencjalne konsekwencje, niż ma to miejsce w przypadku spraw związanych z utrzymaniem stabilności światowego systemu finansowego, zapobieganiu zaburzeniom w gospodarce światowej oraz rozwiązywaniu kryzysów finansowych, za które odpowiada MFW.

Zgodę na wprowadzenie nowatorskich zmian zarządczych w AIIB tłumaczyć można z jednej strony wciąż niewielką skalą działalności banku i tym samym jego ograniczonym znaczeniem dla kluczowych udziałowców, zaś z drugiej nieobecnością lub relatywnie słabą pozycją tych krajów, które w innych MIF mogą opierać się ograniczeniu kompetencji rad dyrektorów. Chodzi tu przede wszystkim o Stany Zjednoczone (nie będące w ogóle członkiem AIIB) i niektóre kraje Unii Europejskiej. Ponadto, zgoda na wprowadzenie Accountability Framework uwarunkowana została wprowadzeniem w życie w AIIB kompleksowego mechanizmu nadzoru Rady nad Kierownictwem (ang. Oversight Mechanism – OM), którego szczegóły mają być doprecyzowane w bieżącym roku.

To nie koniec zmian

Można zatem założyć, że przyjęte w AIIB propozycje wykraczają nieco poza normy funkcjonujące w innych wielostronnych bankach rozwoju i zbliżają bank do modelu zarządzania stosowanego w sektorze prywatnym. Jednocześnie należy podkreślić, że wprowadzenie Accountability Framework to nie koniec zmian w zakresie zarządzania AIIB. Bank cały czas się rozwija i modernizuje. Najpóźniej w 2021 r. przyjęta ma zostać pierwsza, kompleksowa strategia korporacyjna AIIB, której towarzyszyć będą elementy systemu ewaluacyjnego: tzw. Effectiveness Assessment of the Bank’s Operations oraz tzw. Learning Strategy. Bank opracuje także kilkuletnie programy współpracy z kluczowymi klientami.

Opinie wyrażone w niniejszym artykule są opiniami autora i nie przedstawiają stanowiska organów NBP.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły