Rządzący muszą zrozumieć, że są skazani na PPP

Nigdzie na świecie samorządy nie przygotowują ofert dla inwestorów w programach PPP samodzielnie; korzysta się z doradców. U nas wciąż powstają nierealne propozycje – chętnych nie ma na ponad 60 proc. ofert spod ręki urzędników. Dr Irena Herbst, prezes Fundacji Centrum PPP, uważa, że bez pomocy rządu władze lokalne z PPP sobie nie poradzą. Niestety, rząd wciąż tego nie rozumie.

Obserwator Finansowy: 2010 rok był dobry dla partnerstwa publiczno – prywatnego (PPP) jeśli oceniać pod względem liczby ofert ogłoszonych przez poszukujących partnerów. Mówiło się wtedy, że 2011 rok będzie jeszcze lepszy. Był?

 

Dr Irena Herbst: Nie, okazał się sporo gorszy. Ale trzeba pamiętać, że 2010 rok był dlatego taki dobry, ponieważ wykorzystano wówczas cały zapas pomysłów, jaki zgromadziły samorządy po wejściu w życie pierwszej ustawy o PPP w 2005 roku. Wtedy nie mogły z niej skorzystać, bo przez ponad cztery lata nie ukazało się rozporządzenie z formularzem zgłoszenia. Samorządy miały więc zapas gotowych ofert, które ogłosiły, gdy w 2009 roku weszła w życie nowa ustawa. Stąd aż 120 ofert dwa lata temu. A potem było już gorzej. W 2011 roku ofert złożono niespełna 40. Jeszcze większy problem jest z doprowadzeniem do umów PPP. W latach 2009–2011 podpisano ich zaledwie 29.

Dlaczego tak mało? Od lat mówi się, że PPP jest potrzebne, bo bez prywatnego kapitału samorządy nie poradzą sobie z wieloma inwestycjami.

 

Trzeba pamiętać, że szukanie partnera to długi proces. Umowy są wieloletnie, wcześniej należy opisać i oszacować wszystkie ryzyka takich inwestycji. I obliczyć wynagrodzenie dla prywatnego partnera adekwatne do tych ryzyk. To wszędzie na świecie trwa średnio dwa lata.

Od kilku lat mówi się w Polsce, że projekty PPP są trudne. Jeszcze nie nauczyliśmy się ich przygotowywać?

Jeszcze nie. Ale nawet wtedy, gdy będziemy mieć taką wprawę jak Wielka Brytania, światowy lider w tej dziedzinie, to i tak dwa lata na przygotowanie projektu będą potrzebne. A ponieważ nowa ustawa obowiązuje od 2009 roku, nie ma się co dziwić, że w 2011 roku nie było wielu ofert. Obecny rok pokaże, czy już się poduczyliśmy. Ale poziom skomplikowania PPP to nie jest jedyna przyczyna tak niewielu zgłoszeń i jeszcze mniej umów. Brakuje nam wiedzy o partnerstwie. W dużych miastach, w niektórych mniejszych także, są już zespoły fachowców, potrafiących oferty przygotować. Innym tylko się tak wydaje.

Prezydent jednego z dużych miast chwalił się publicznie, że przygotowali oferty, w których wszystkie ryzyka przerzucili na partnera prywatnego. Oczywiście nie znaleźli żadnego chętnego. Burmistrz innego, mniejszego miasta, miał w ofercie zastrzeżenie, że grunt pod inwestycję, który był miejskim wkładem w nią, nie może być użyty jako zabezpieczenie kredytu. Kto na takich warunkach zechce inwestować ?

Jakie jest wyjście?

Nigdzie na świecie władze samorządowe nie przygotowują ofert samodzielnie, korzysta się z doradców. U nas ta wiedza, nawet na szczeblu centralnym, nie jest powszechna i powstają ciągle nierealne propozycje, na które nie ma i nie będzie chętnych.

Na ile ofert nie ma żadnego chętnego?

 

Na niemal co drugą. Ale to średnio. Bo tam, gdzie korzystano z doradców, takich nietrafionych ofert było 31 proc., a jeżeli nie korzystano – 62 proc.

W ciągu kilku lat nauczyliśmy się przygotowywać wnioski o unijne dotacje. Wskaźnik wykorzystania funduszy mamy znakomity, jesteśmy wzorem dla wielu państw, także ze starej Unii. Dlaczego z PPP idzie nam tak źle?

 

Pieniądze z UE to są dotacje. A w PPP chodzi o kredyty, które muszą zaciągnąć prywatni inwestorzy. Trzeba ich przekonać, że będą w stanie spłacić te kredyty, oni musza przekonać do tego banki, czyli projekty musza być opłacalne. W unijnych projektach mało kto sprawdza opłacalność inwestycji, bo to są pieniądze zastępujące dotacje budżetowe. W partnerstwie publiczno–prywatnym projekt musi się bronić, jak każde inne rynkowe przedsięwzięcie. I w tym właśnie jest przewaga PPP nad inwestycjami finansowanymi z budżetu czy za unijne pieniądze.

Rzecz jest więc w liczeniu kosztów. Nie chodzi tylko o to, by coś wybudować, ale także o to, by inwestycja zaczęła się zwracać. To musi być normalny biznesplan?

 

Tak, w PPP liczy się całość kosztów, jakie trzeba ponieść przez wiele lat użytkowania, a budując za unijne środki raczej nie szacuje się wydatków na eksploatację przez np. 20 czy 30 lat. Nie sprawdza się, czy wobec tego inwestycja w ogóle ma sens. Prywatny inwestor nie wykorzysta, na przykład, tańszych materiałów do budowy, wiedząc, że nie opłaci mu się to, bo w przyszłości zjedzą go wydatki na remonty, nie obniży kosztów inwestycji do absurdalnie niskiego poziomu.

Chiński przypadek.

Skrajny przykład, ale właśnie o to chodzi. Prywatny będzie liczyć opłacalność w wieloletnim przekroju.

Co trzeba zrobić, żeby szybciej opanować umiejętność przygotowywania w projektów PPP?

 

– Trzy lata temu minister Jacek Rostowski dostał od nas program tego, co należy zrobić, później dostał go poseł Adam Szejnfeld, który był wtedy wiceministrem gospodarki. To jest lista warunków dostatecznych i koniecznych (ramka) i niewiele z tego zostało zrobione.

Załóżmy, że rządzący potraktują jednak serio ten problem. Od czego powinni zacząć?

 

Od opracowania strategii: gdzie, w jakich sektorach należy przede wszystkim korzystać z partnerstwa, określić jakie są priorytety. Przykład: w 2014 roku mija termin spełnienia pewnych unijnych standardów dla więzień i szpitali. Połowa naszych więzień i 40 proc. szpitali tych warunków nie spełnia. A to są inwestycje, które można realizować w formule PPP. Następna dziedzina to budownictwo komunalne. Jest wielu chętnych do stawiania takich domów i byłoby to tańsze niż budowanie przez gminy. Ale czynsz w nich jest regulowany i gminy musiałyby dopłacać prywatnym właścicielom różnicę, do wysokości stawki rynkowej. Tymczasem w ustawie o finansach publicznych, taka dopłata jest kwalifikowana jako wydatki bieżące, a nie majątkowe, choć jest to zwrot wyłożonego kapitału. Od roku dyskutuję z ministerstwem finansów, żeby to zmienić.

Takich pułapek czy blokad jest pewnie więcej…

Władza zapewne czuje się już przez nas molestowana, tak często i uparcie o nich mówimy. Próbujemy przekonywać, że można nie ciąć wydatków i móc lepiej zaspokajać potrzeby publiczne.

Można je zaspokoić bez PPP?

Nie. Według prof. Witolda Orłowskiego, potrzeby inwestycyjne w zakresie dostarczania dóbr publicznych w Polsce są ogromne, znacznie wyższe niż w krajach Zachodniej Europy. Zacytuję go: „Jak sugerują dane GUS i porównania międzynarodowe, majątek trwały służący temu celowi w Polsce jest z jednej strony stosunkowo skromny (stanowi on równowartość ok. 45 proc. PKB, wobec typowego w Zachodniej Europie poziomu ok. 50 proc. PKB), z drugiej zaś w ogromnym stopniu zużyty (według GUS skala zużycia to 46 proc).”

To oznacza miliardy na inwestycje samorządów.

W całej dekadzie ponad bilion złotych. Prof. Orłowski szacuje, iż w latach 2011–22 skumulowane nakłady inwestycyjne brutto w sektorze dostarczania dóbr publicznych – przy założeniu średniorocznego tempa wzrostu polskiego PKB na poziomie ok. 4 proc. – wynieść powinny w Polsce ok. 1,15 bln zł, czyli 323 mld euro (licząc w cenach stałych 2009 roku). Aby więc za 10 lat uzyskać zwiększenie majątku w tym sektorze, do średniego obecnie poziomu zachodnioeuropejskiego, konieczny jest wzrost w nim rocznych nakładów z poziomu 4,4 proc. PKB w roku 2010, do 5,1 proc. PKB w latach 2020–2022.

Ile mieliby wyłożyć inwestorzy w formule PPP?

Luka finansowa między potrzebami inwestycyjnymi, a dostępnymi środkami publicznymi w latach 2011–22 waha się pomiędzy 116 mld zł a 197 mld zł (w cenach stałych roku 2009). Oznacza to, że takiej właśnie kwoty zabraknie w sektorze publicznym, nawet jeśli uwzględnić środki z UE, by sfinansować potrzebne inwestycje. Problem ten można rozwiązać albo ograniczając tempo modernizacji kraju, albo szukając pieniędzy w sektorze prywatnym, głównie właśnie w formule partnerstwa publiczno – prywatnego.

Są kraje, które radzą sobie z PPP o wiele lepiej od nas. Wcześniej zaczęli?

 

W większości krajów to świetnie działa. Indie na PPP oparły rozwój cywilizacyjny, a zaczęły niedługo przed nami. Niemcy ruszyły w 2004 roku, a nasza pierwsza ustawa jest z 2005. Ale mają w landach jednostki koordynujące te projekty, mają doradztwo. Mogą być dla nas wzorem. My jesteśmy na szarym końcu.

U nas nadal nie ma żadnej rządowej instytucji zajmującej się partnerstwem?

 

Nie ma nic, nawet w resorcie gospodarki, który jest za to odpowiedzialny, nie ma wyodrębnionej jednostki do spraw PPP.

Są więc tylko prywatne firmy doradcze oraz Centrum?

 

Tak. Ale musi też być zapotrzebowanie na doradztwo, świadomość, że samemu się tego dobrze nie zrobi. I system szkoleń.

Czy limity zadłużania się samorządów mają wpływ na inwestycje w formule partnerstwa?

Mają, PPP może pomóc samorządom w inwestowaniu bez przekraczania limitów, jeżeli będą zmiany w ustawie o finansach publicznych, o których wspomniałam. W inwestycjach tego rodzaju nie będzie przełomu, jeżeli nie będzie woli politycznej, żeby poprawić warunki rozwoju tej formuły. Dziś aparat urzędniczy, także na najwyższych szczeblach, nie ma poczucia misji, zależy mu przede wszystkim na trwaniu. Nie ma integracji wokół celów. Dlatego trzeba opracować strategię implementacji PPP, ogłosić ją i domagać się realizacji.

Nie ma więc szans, jeśli się nic nie zmieni, na szybszy rozwój tej formuły?

 

Będzie się PPP rozwijać tak jak do tej pory – małymi krokami. A bez partnerstwa nie ma mowy o rozwoju gospodarczym szybszym niż 4 proc. To, co rząd powinien zrobić, a wie to z otrzymanych od nas materiałów, jest możliwe do wykonania w ciągu paru miesięcy. Jesteśmy skazani na PPP i tylko od nas zależy, jak szeroko będziemy je wykorzystywać. Tego rządzący jeszcze nie zrozumieli.

Rozmawiał Jan Bazyl Lipszyc

Opr. DG

Opr. DG

Opr. DG
rozwoj-PPP

Otwarta licencja


Tagi